汪涛：十四五规划的重要宏观主题

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汪涛（中国首席经济学家论坛理事，瑞银亚洲经济研究主管，首席中国经济学家）

  十四五规划主要目标
  规划指出各年度经济增长目标视情况而定，并要求全社会研发经费投入年均“增长7%以上”、城镇化率提高4-5个百分点至65%、单位GDP能耗和CO2排放量大幅降低、提高劳动年龄人口受教育年限、扩大社保覆盖面等。
  主题1：扩大国内消费需求
  十四五规划提出要支持就业和中小企业发展、增加城乡居民财产性收入、完善社会保障体系，减少大城市落户限制，从而提高居民收入和信心。规划还提出要降低非国企进入服务业的门槛，改善物流基础设施，取消或放松部分行政性限制消费购买的规定（如汽车交易等），培育信息消费、数字消费、绿色消费等新型消费，及全面落实带薪休假制度。
  主题 2：继续对关键领域进行投资
  未来投资将重点针对以下领域：1）新型城镇化建设，包括城市群和都市圈的公共交通建设（如城际和市郊铁路、城市轨道交通）、城镇老旧小区改造、农村基础设施；2）新基建，如5G、人工智能、大数据中心、物联网、工业互联网、IT基础设施；3）国家重大战略项目，如高铁、机场群、重大水电项目、可再生能源、北斗产业化应用等；4）有助于经济结构优化升级的项目。
  主题3：创新为重中之重，增强自主可控能力和推进数字化
  十四五规划提出全社会研发经费投入年均增长7%以上（瑞银预计可能达到10%左右），同时要加强知识产权保护，为科研人员提供更多市场化激励机制，鼓励企业加大研发投入。为应对科技领域受到的限制，规划指出要加大对科技前沿领域、基础研究、先进制造业、瓶颈短板领域，及新基建领域的投资。这都应有利于加快中国的数字化发展，包括进一步提高线上销售渗透率，推动传统产业的数字化转型。
  主题4：经济结构优化升级
  十四五规划提出要保持制造业占GDP比重基本稳定（2020年26.2%），加快补齐在多个领域的瓶颈短板，巩固提升高铁、电力设备、新能源等领域全产业链竞争优势，提升先进制造业的核心竞争力。政府还提出推动传统产业“布局优化和结构调整”，相关行业将迎来更多整合和技术升级。此外，健康、养老、托育、文化、旅游、体育、物业等服务业也将获更多政策支持。
  主题5：绿色发展和碳中和
  政府计划尽快制定2030年前碳排放达峰行动方案。规划提出将非化石能源占能源消费总量比重从2020年的15.9%提高到2025年的20%，进一步降低单位GDP能源消耗和CO2排放。这意味着经济结构会向着能源集约转型，能源利用效率有望提高，能源结构也会向低碳强度转变。此外，规划还提出推进用能权、碳排放权等的市场化交易。
  主题6：深化改革、扩大开放
  政府计划在十四五时期推动更多结构性改革以释放增长潜力，尤其是在户籍改革、农村土地改革和国企改革等要素领域。主要措施包括：进一步放宽或取消大城市落户限制，允许更多农村土地直接入市、加快农村宅基地流转，推动国有经济向关键和战略行业聚焦、推进混合所有制改革，提高直接融资比重，进一步扩大对外开放，“稳慎推进”人民币国际化。
  全国人大已批准并发布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（2021-25年）。十四五规划纲要中包含哪些重要的宏观主题和政策？
  十四五规划的主要目标
  新的起点，更多挑战。到2020年，中国已实现了十三五规划的大部分目标，如城镇化和节能环保等方面。不过，GDP增长、居民可支配收入增长、服务业占GDP比重、研发支出占GDP的比重等方面的实际进展略低于目标。GDP和居民收入增长主要是受中美贸易摩擦和新冠疫情冲击所累，我们预计今年GDP增长将在去年的低基数上大幅反弹。2020年中国人均GDP达10,400美元，较2015年的8,000美元已大幅增加。过去5年，中国在供给侧改革和脱贫攻坚方面亦有重大进展。另一方面，中国未来所面临的宏观环境（尤其是外部环境）也更具挑战。十四五规划强调了全球复苏存在不确定性、地缘经济政治格局复杂多变、国内创新能力不足、城乡和区域差距扩大、生态环保面临挑战、民生保障存在短板等问题。此外，人口老龄化、宏观杠杆率高企、科技行业受限、部分领域效率低下，这些因素仍将制约中国经济的长期增长（详见《解析中国经济：2021年重要宏观问题》）。
  十四五规划主要目标。面对新的挑战和机遇，政府计划重点通过结构性改革来扩大内需和就业，以释放增长潜力，并不断促进创新和增强产业链供应链自主可控能力，增加基础设施和新型城镇化相关投资，持续优化经济结构，以2060年"碳中和"为目标推动绿色经济发展，并继续扩大对外开放。值得注意的是，规划并没有为未来五年设定具体的平均经济增速目标，各年度目标将视情况而定，但规划提出要保持居民可支配收入增长与GDP增长基本同步。我们预计2021-25年中国GDP平均实际增速会在5%以上。规划明确了一些其他重要目标，包括：全社会研发经费投入年均增长7%以上；到2025年城镇化率再提高4-5个百分点至65%；单位GDP能耗和CO2排放量继续大幅降低；提高劳动年龄人口平均受教育年限；进一步扩大社保覆盖面等。


  值得关注的重要宏观主题
  实施国内国际双循环战略，进一步扩大消费内需… 未来5年“双循环”发展战略将立足于扩大内需，同时也会坚持外开放。我们预计随着中产阶级的壮大，未来5年中国将继续成为全球消费增长的主要引擎，到2025年中国整体消费市场规模有望达到12万亿美元，较2020年增加约4万亿美元。促进消费的措施也贯穿在十四五规划的多个章节中。
  提升居民收入和信心：通过健全就业目标责任考核机制，扩大政府对劳动密集型服务的购买规模，以及提高企业职业培训补贴等措施，支持就业和中小企业发展；多渠道增加城乡居民财产性收入，包括统筹推进农村集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革；完善社会保障体系（计划到2025年基本养老保险参保率提高4个百分点至95%），提高基本公共服务均等化水平，以及进一步放宽或取消大城市的落户限制，从而增强消费信心和意愿。
  消费供给、需求和流通：持续扩大优质消费品和服务的供给（特别是对农村地区）；降低民企和外企的准入门槛，尤其是在互联网、电信、教育、文化、医疗、养老等领域；建设现代物流体系，包括加快发展冷链物流、扩大电子商务进农村覆盖面，以及健全县乡村三级物流配送体系等；取消部分行政性限制消费购买的规定（包括汽车交易和购买限制等）；培育新型消费，发展信息消费、数字消费、绿色消费；“适当”增加公共消费；扩大节假日消费，完善节假日制度，全面落实带薪休假制度。

  …继续对关键领域进行投资。过去5年中国的整体投资增速有所放缓，尤其是基建投资。鉴于中国人均实际资本存量与其他经济体相比仍处于较低水平，且地区发展不平衡问题仍较突出，我们认为中国的资本形成仍有进一步上行的空间。我们预计2021-25年中国整体基建投资将保持每年低个位数增长。根据十四五规划，未来投资将主要面向新型城镇化建设、新基建、国家重大战略项目和有助于经济结构优化升级的项目。
  新型城镇化建设：重点围绕城市群和都市圈的公共交通建设，包括在十四五期间新增城际铁路和市域（郊）铁路运营里程3000 公里（2020年中国铁路营业里程共14.6万公里），新增城市轨道交通运营里程3000 公里（2020年总里程约8000公里），新改建高速公路里程2.5 万公里（2020年公路总里程为15万公里）；加快县城补短板；十四五期间完成21.9 万个城镇老旧小区改造；提升城市防洪排涝能力；推动市政公用设施向郊区乡村和规模较大中心镇延伸；改善农村人居环境等。
  新基建：包括信息基础设施、5G网络（到2025年普及率提高到56%）、人工智能、大数据中心、物联网、工业互联网、车联网、传统基础设施的数字化改造等。我们估算目前符合官方定义的新基建（实际上大部分属于制造业投资）年度投资额约为1万亿元，仅相当于基建投资总规模的5%，但未来几年有广阔的上升空间。
  国家重大战略项目：完善综合运输大通道，基本贯通“八纵八横”高速铁路、加快建设世界级港口群和机场群（2021-25年新增民用机场30个以上，2020年已有241个）、构建高速公路环绕系统、有序推进城市轨道交通发展等；实施西部重大铁路和水利工程；大力提升风电、光伏发电规模；将核电运行装机容量从2020年的5000万千瓦提高到7000万千瓦；推进北斗产业化应用。

  推进创新和加大研发是重中之重... 十四五规划提出2021-25年全社会研发经费投入年均增长7%以上，我们预计实际的平均增速要远高于此，可能达到约10%，接近十三五时期的水平（11.5%）。研发经费投入占GDP的比重有望从2020年的2.4%（2.4万亿元）升至2025年的2.7%左右（3.8-4万亿元）。同时，政府要求加强知识产权保护，为科研人员提供更多市场化激励机制，通过税收优惠和信贷支持政策鼓励企业加大研发投入，包括实施更大力度的研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等普惠性政策、发展知识产权质押融资、畅通科技企业国内上市融资渠道等。规划还特别提出要确保中央国有工业企业研发支出年增长率明显超过全国平均水平。我们认为，中国人才储备可观（每年有约800万大学毕业生，其中科学、技术、工程、数学专业（STEM）的毕业生超过400万）、市场规模庞大，未来知识产权保护有望不断加强、监管环境可能放松等，都应有助于推动技术创新的不断进步、加快研发成果的大规模应用和快速迭代升级。
  ...增强产业链供应链自主可控能力。为应对脱钩压力和科技领域所面临的限制，十四五规划提出要加快推进科技前沿领域攻关（如AI、量子信息、集成电路、脑科学与类脑研究、基因和生物技术等）、加强基础研究（到2025年，基础研究经费投入占研发经费投入比重从2020年的6%提高到8%以上）、加快补齐制造业短板（如基础零部件及元器件、基础软件、基础材料、基础工艺等）。此外，我们预计中国还将加大研发投入，不断增强自身在先进制造业（高端新材料、重大技术装备、机器人技术、航空航天技术、新能源汽车、高端医疗装备和创新药、北斗产业化应用）和新基建领域的产业链供应链自主可控能力。值得注意的是，十四五规划仍鼓励有序推进金融创新、稳妥发展金融科技、加快金融机构数字化转型，但都要在审慎监管的前提下推进。
  聚焦数字化发展。十四五规划所列出的数字经济重点产业包括云计算、大数据、物联网、工业互联网、区块链、人工智能、虚拟现实、增强现实、网络安全、5G等。规划同时提出要加快推进在高端芯片、操作系统、人工智能关键算法、传感器等领域的研发突破与迭代应用。此外，规划还提出通过加码新基建推进产业数字化转型，包括培育新零售、发展智能制造等。我们预计中国线上销售渗透率将继续从2020年的25%进一步升至2025年的30%以上。

  提升制造业竞争力，发展转壮大新兴产业 ...十四五规划中未提及此前几年市场关注的“中国制造2025”，但提出要增强制造业竞争优势、保持制造业占GDP的比重“基本稳定”（2020年比重为26.2%）。与增强产业链供应链自主可控能力相呼应，规划指出要加快补齐在多个领域的瓶颈短板，包括基础零部件及元器件、基础材料、集成电路、传感器、操作系统等。同时，规划提出要巩固提升高铁、电力装备、新能源、船舶等领域全产业链竞争力，提升高端新材料、智能制造与机器人技术、航空发动机及燃气轮机、北斗产业化应用、高端医疗装备和创新药等领域的核心竞争力。规划还特别提到，到2025年，战略新兴产业（参见表17）增加值占GDP比重要从2019年的11.5%提高至17%以上。
  …改造提升传统产业，支持服务业发展。十四五规划提出要推动石化、钢铁、有色、建材等原材料产业“布局优化和结构调整”，加快化工、造纸等重点行业企业改造升级，这意味着在控制碳排放的持续压力下，相关行业将迎来更多整合，同时企业的节能环保支出可能会提高。规划还明确，允许制造业企业全部参与电力市场化交易，同时要求规范和降低物流收费，全面清理规范涉企收费。此外，规划还提到要推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，推动生活性服务业向高品质和多样化升级，加快发展健康、养老、托育、文化、旅游、体育、物业等服务业。与十三五规划不同的是，十四五规划并未设定服务业占GDP比重的目标，但鉴于十四五规划明确提出要保持制造业占GDP比重“基本稳定”，我们认为2021-25年服务业占GDP比重的增幅或低于2015-20年。

  房地产政策重点围绕增加住房供给和发展租赁住房市场。十四五规划重申坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，除了要求“遏制投机性需求”外，对商品房住宅市场的表态较为中性。规划指出房地产政策要坚持因地制宜、多措并举，支持“合理”自主需求，扩大租赁住房和共有产权住房供给，通过定向增加土地供给等措施来推动住房租赁市场发展。同时，规划提出2021-25年要完成21.9万个城镇老旧小区改造（2021年计划完成5.3万个），远高于去年的4万个。规划还要求加强房地产金融调控，并延续了十三五规划中“推进房地产税立法” 的表述。政府似乎一方面希望促进房地产市场的平稳发展，另一方面也要抑制房地产相关泡沫。鉴于房地产政策可能会持续偏紧，我们依然预计今年房地产活动会小幅放缓，但考虑到市场情绪仍较为稳健，我们的预测可能面临一定上行风险。
  绿色发展与碳中和是重要的长期宏观主题。为力争在2060年前实现“碳中和”，政府计划尽快制定和出台2030年前碳排放达峰行动方案。与之相对，政府提出将非化石能源占能源消费总量比重从2020年的15.9%提高到2025年的20%，2030年进一步提高到25%，并在十四五期间将单位GDP能源消耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%。政府计划实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，这意味着经济结构会向着能源集约转型，能源利用效率有望提高，能源结构也会向低碳强度转变。针对后者，十四五规划要求大力提升风电、光伏发电规模，加快西南水电基地建设，“安全稳妥”推动沿海核电建设，将核电装机容量提高40%至7000万千瓦，并“合理控制”煤电建设规模和发展节奏。同时，规划还要求推进钢铁、石化、建材等传统高能耗行业的绿色化改造。其他措施还包括推进用能权、碳排放权等的市场化交易。

  推进结构性改革，在“双循环”和十四五规划中释放增长潜力。面对更多的外部挑战和经济潜在增长率放缓，中国计划推行更多的结构性改革来释放增长潜力。十四五规划也强调了推进户籍、农村土地、国企和宏观调控等领域的改革。
  户籍改革方面，十四五年规划延续了之前相关政策文件的表述，要求放宽或取消大城市的落户限制、城镇基本公共服务覆盖全部常住人口、将城镇建设用地指标和相关财政补贴补助同吸纳农业转移人口落户数量挂钩。不过，规划中并没有设定明确的户籍人口城镇化率目标，这意味着户籍人口城镇化步伐可能会慢于十三五期间（十三五时期户籍人口城镇化率提高了5个百分点，2020年达到45%左右）。
  土地改革方面，规划重申了政府最新的一系列改革措施，包括允许更多的农村集体经营性建设用地直接入市，并“探索”建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。此外，政府还计划加快农村宅基地流转，增加农户来自土地的相关财产性收入。
  国企改革方面，规划要求放宽民营企业和外资企业的准入门槛，并依法加强对民营企业产权和企业家权益的保护。国有经济要向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业，提供公共服务等关系国计民生的重要行业，以及前瞻性战略新兴产业集中。规划还提出对混合所有制企业探索实行有别于国有独资全资公司的治理机制和监管制度，推行经理层成员任期制和契约化管理、完善市场化薪酬分配机制。这些改革措施有利于为民营企业和外企营造更加公平的竞争环境，提高国企的经营效率和竞争力。
  宏观政策方面，规划指出要完善现代税收制度，包括适当提高直接税比重，扩大个人所得税的综合征收范围，进一步优化增值税制度，调整优化消费税征收范围和税率等。同时，规划还指出要提高直接融资特别是股权融资比重，全面实行股票发行注册制，建立常态化退市机制。此外，政府还计划发行长期国债和基础设施长期债券。
  继续扩大对外开放，吸引更多外资流入。作为中国国内国际“双循环”战略的重要一环，政府在新的五年规划中承诺继续扩大对外开放。过去几年中国对外开放的步伐已明显提速，在此基础上，政府还计划进一步降低进口关税和制度性成本，扩大优质消费品、先进技术、重要设备、能源资源进口；“有序”推进电信、互联网、教育、文化、医疗和金融服务业对外开放。这些措施，再加上中国规模庞大、增长迅速的市场，以及可观的境内外利差，都应有助于在未来几年继续吸引外国直接投资和证券投资流入。此外，新的五年规划要求“稳慎推进”人民币国际化，营造以“人民币自由使用”为基础的新型互利合作关系。