凌云:乡村振兴要做好深化土地改革和土地金融服务大文章

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凌云（哲学博士，高级研究分析师）

  随着乡村振兴战略的推进，土地要素流动问题，不仅给广大农民带来财产性收入，而且成为破解金融服务“三农”难点痛点问题的有效途径。因此，作好农村土地金融服务这篇大文章，具有重要的现实意义。
  一、关于农村土地问题及其改革的历史考察
  土地是最为重要的生产资料。农民问题归根到底是土地问题。“谁赢得了农民，谁就会赢得了中国，谁解决土地问题，谁就会赢得农民。”早在中国革命时期，中国共产党首先需要解决的是反帝反封建的民族民主革命，表现在土地问题上，就是要推翻封建土地所有制，实现“耕者有其田”。1928年，毛泽东主持制定了中国共产党历史上第一个土地法即《井冈山土地法》。后来在总结经验的基础上，形成了土地革命路线：依靠贫农、雇农，联合中农，限制富农，消灭地主阶级，变封建土地为农民土地所有制。抗日战争时期，将土地政策调整为减租减息。解放战争时期，1947年颁布了《中国土地法大纲》。新中国成立后，实行农业社会主义改造。1953年通过《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》，强调党在农村工作的根本任务就是引导农民以土地入股，创办初级农业生产合作社，后来发展成为高级社。农业合作化实现了农村土地从农民个人私有到合作社集体所有的转变。
  1978年，党的十一届三中全会开启了改革开放新时期。家庭联产承包责任制拉开了中国改革的新序幕，实现了从土地的“集体所有、集体经营”到“集体所有、家庭承包、双层经营”的转变。这一土地制度变革，推动了从政社合一到政社分离的转变，从而实现了乡村治理方式的转型。
  党的十八大以来，进一步推进土地承包权和经营权的分离，实现从“两权分离”到所有权、承包权、经营权“三权分置”的转变。2013年，党的十八届三中全会明确提出推动农村宅基地制度以及整个农村土地制度的改革。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确指出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，发展多种形式的适度规模经营。2015年和2016年，中央“一号文件”也对此作出部署安排。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，要求明确集体所有权、稳定农民承包权、放活土地经营权，实现“三权分置”。2018年中央“一号文件”《关于实施乡村振兴战略的意见》提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民服务财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”习近平总书记在党的十九大报告中明确要求，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度。《国家乡村振兴战略规划（2018-2022）》对完善农村土地利用管理政策体系，激活农村土地资源资产，保障乡村振兴用地需求做出了具体部署。2019年5月，中共中央、国务院发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，把宅基地制度改革和乡村空间治理作为重塑新型城乡关系，促进城乡融合发展的重要内容，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。2020年中央“一号文件”提出扎实推进农村土地制度改革。严格农村宅基地管理，扎实推进宅基地使用权确权登记颁证，以探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点。2021年中央“一号文件”提出深入推进农村改革。积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。
  二、破解城乡二元结构需要深化农村土地改革
  自古以来，工农差别、城乡差别成为中国发展的历史和现实状况。农业、农村的发展与工业和城市的发展密切相关。工商业发展孕育城市文明，它是一个国家现代化程度的标志。广大的农村，由于自然条件的限制，农耕文化把中国的每个村落打上了有别城市的深深印记。时代耕作的农民，将自己的生命与土地、庄稼紧紧维系在一起。
  新中国成立以来，为了尽快建立完备的工业体系，国家通过征收农业税与工农产品“剪刀差”等方式，为工业发展提供了大量的财政积累。改革开放以后，国家通过将农村集体所有的土地征收为国有的方式，为工业化和城镇化进程提供了重要的土地及资金支持。上个世纪90年代，农业的基础地位受到了挑战，农民负担加重、收入增长缓慢，农村公共支出和社会事业的发展远远滞后于城市。在计划经济体制下形成的城乡二元经济、社会结构变革迟缓。因此，加快深化农村土地制度改革，就成了破解城乡二元结构的应有之义。
  21世纪以来，中央明确把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，确立了统筹城乡发展的基本方略。进入新时代，农村土地改革步入了历史的快车道，实现土地要素市场化，城乡二元结构将逐步消除、城乡经济社会加快融合发展。十八届三中、五中全会，确定“三权分置”为中国农村土地改革的路径。2018年中央“一号文件”《关于实施乡村振兴战略的意见》提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。近年来，土地要素市场化配置进一步加快，促使农业农村尤其欠发达地区的经济发展，从而逐步缩小城乡差别，实现城乡真正融合。
  三、农村土地改革离不开金融服务
  一方面，农村土地制度改革必然产生很大的金融服务需求。首先，投融资方面需求。如信贷需求，土地整治、开发项目所需弥补资金缺口，多为过渡性资金安排，需要银行提供信贷资金支持。再如工商资本金融服务需求，近年来国家政策鼓励引导工商资本激活土地“沉睡”资源，工商资本也看到了农村以土地为主的资源型资产的巨大价值，以及资源要素再定价的巨大升值空间。工商资本需要与银行合作，实现多方共赢。其次，中间业务服务需求。如财政资金代保管需求，土地整治由政府主导，整治项目往往匹配中央专项资金和地方财政补贴，一般按计划分年拨付，需要银行代保管财政资金，能够为银行提供稳定的财政性存款；再如土地估价、主体评级、结算等中间业务需求；农民土地征收、流转所获资金，除了用于基本生活以外，大部份放在银行购买理财产品，需要银行提供理财服务。第三，数据平台信息服务需求。随着科技发展，政府已经打造以数据为核心的科技平台作为“智慧政务”服务的重要载体。为推动土地要素市场化配置，政府可借助信息化管理手段，有效实现农村土地要素流动全流程的可追溯、可查询、便利管理。金融科技具有先进性，融合“科技+数据+场景”，为政府土地要素市场化配置提供精准服务。
  另一方面，农村土地制度改革促进金融服务下沉以及业务转型。如，土地规模经营产生新型农业经营主体，客观上需要金融机构尤其大型商业银行服务下沉，创新金融产品、服务方式、抵押担保贷款模式等，以满足专业大户、家庭农场、农民合作社等金融服务需求。同时，促进商业银行业务经营转型。如，发展与互联网企业跨界合作，运用金融科技拓展农村市场，开发农村生态平台、拓展线上业务，重点深度拓展县域商区、园区、农区、社区的零售客户，将由柜面营销渠道向平台线上渠道转型。再如，促进建构适合农村消费信贷的新型风控体系。对涉农各类业务实施全流程系统管控，将大数据分析运用到授信定价、贷前审核、贷后监控、关联交易监测等细分业务流程中，实行风险处置前置，有效控制客户风险。
  四、“十四五”时期土地金融服务的新取向
  一是“土地金融”将成为大型商业银行业务市场拓展的新“蓝海”。近年来，围绕深化土地改革，中央出台了一系列有利于加快农村金融发展的政策，不断放宽农村金融市场的准入，这必然带动“土地金融”创新发展。随着《土地承包法》的出台以及《土地管理法》的修订，“土地金融”服务产品，如农房、承包地的抵押贷款将在全国推广，让一直沉睡的农村资产，通过日渐成熟的农村土地交易市场，将撬动农村市场的千亿级别的资金。除了农业银行、邮政储蓄、农村商业银行等传统的金融机构以外，为其它国有大型商业银行服务下沉和业务拓展提供广阔的市场空间。
  二是以土地金融服务促进多种农业经营主体发展。农民土地流转，形成“农民+龙头企业”发展模式，通过农业保险、期货等金融产品创新，与财政基金一起建立良好的风险分担机制，促进农业龙头企业发展壮大、新型农业经营主体崛起以及其它多种业态创新发展。
  三是金融科技运用为土地金融创新赋能。土地抵押贷款，可积极利用新兴技术，引入多方数据，增强授信的精准性。如，运用区块链技术进行农地抵押贷款。借助金融科技，与地方政府合作搭建农村土地流转交易平台，通过平台的流转数据以及地方政府的种植补贴数据、投保数据等，为农地抵押贷款提供可靠的授信依据，从而有效降低信息不对称导致的信用风险。图片