欧阳慧:挖掘新型城镇化的发展新动能

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欧阳慧（国家发展改革委国土开发与地区经济研究所城镇发展室主任、研究员）

  当前，我国城镇化率即将达到60%，城镇化进入“S”型曲线快速发展阶段的后期，城乡迁移人口大量减少、城市扩张显著放缓，拉动经济增长的传统城镇化动力正在逐渐减弱。同时，随着我国社会经济的深入发展，新型城镇化已呈现出新的发展态势，一些新的增长潜力空间初步显现。
  区域分化促进我国经济增长空间的位移。近几年，我国不同地区的经济增长速度和质量差异日趋明显，“分化”成为新常态下区域经济运行的基本特征，推动我国经济增长空间发生部分位移。贵州、江西、湖南、安徽等对接沿海前沿省份，四川、河南等人口大省，重庆等改革大市经济增速保持在全国各省(自治区、直辖市)前列，带动区域内重点城市的经济位势提升，一批国家中心城市、新兴节点城市、新兴门户城市正在加快崛起，成为我国经济增长新空间。
  需求升级催生新型城镇化的先进增长载体。经过40多年的快速发展，我国居民生活水平显著提升，对城市生活需求，特别是对城镇人居环境和在城市工作生活的便利性、舒适度提出了更高要求，推动我国城镇建设模式的转型发展。绿色城市、海绵城市、低碳城市等新型城市以及特色小(城)镇、田园综合体等一批新型城镇化的先进载体加快发展，将极大带动我国经济增长。如，根据《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》设定的目标，到2020年全国658个城市建成区20%以上的面积要实现将70%的降雨就地消纳和利用。据测算，如果达到这样的目标，每年需要4000多亿元的投资，5年将有两万亿投资需求。
  人口流动新态势促进一大批县城增长潜力加速释放。县城是农村地区的政治经济文化中心，在我国城镇体系中起着承上启下的作用。经过40多年的发展，我国已经建成一批人口规模较大的县城，成为带动农村经济增长的重要力量。近年来，随着流动人口的回流以及就近城镇化的推进，县城人口规模扩张较快，但基础设施和公共服务设施发展明显滞后。若能够加大扶持力度，县城的增长潜力将加快释放。据测算，在全国2000多个县域单元中，选择基础好、潜力大的200个县城，实施县城成长计划，将之加快建设成为辐射带动能力强的中小城市，将显著提高我国GDP的潜在增长率。
  关键性新型城镇化制度的改革攻坚将持续释放城镇经济增长潜力。近年来，我国推动了一系列新型城镇化制度改革，但与土地、人口等生产要素有关的改革攻坚依然进展较慢。如果以更大的勇气，大力打破利益格局，加大农村土地制度、户籍制度、设市制度等关键性新型城镇化的改革攻坚，将持续释放改革红利，推动经济增长。抓住这些积极因素，在此基础上顺势而为，加大引导和支持力度，将有如“星星之火可以燎原”，这些新型城镇化的潜在发展空间必将转化为经济增长的现实空间。
  当前，我们应积极顺应上述趋势，为经济持续健康发展夯实基础，为城镇化高质量发展开拓新空间。
  以国家中心城市—新兴节点城市—新兴门户城市建设促进区域增长。首先，发展国家中心城市，尽快发挥其核心引擎功能。要不断增强国家中心城市的组织管理功能、集聚功能、创新功能，以增强现代金融、高端商务、信息咨询、企业运营等高端服务功能为重点，大力推进机场、港口、对外交通、口岸等交通设施建设，建立重点产业自主技术体系，构建以知识创造、流通和应用为基础的创新型经济。其次，加快壮大新兴中心城市，最大可能释放其增长空间。要以建设国家产业转移示范区为抓手，加强与沿海地区的产业对接与协作，构建高效合理的交通网络体系，从产业结构、区域功能、空间结构和环境风貌等方面入手，通过在技术、体制和文化等不同层面的改革，实现产业重组、环境重整、形象重塑，提高区域性中心城市的发展水平。最后，建设对外开放的新兴门户城市。随着“一带一路”建设实施和构建开放型经济新体制改革的深化，除沿海地区已形成的城市外，新兴的对外开放的门户城市将加快发展。一方面要加快基础设施建设；另一方面要利用国际国内两种资源，开拓国际国内两个市场，壮大经济实力，扩大城市规模，带动边境地区经济发展。
  打造一批新型城镇化先进增长载体。首先，促进一批有条件的城市率先向新型城市转型发展。坚持适用、经济、绿色、美观方针，以绿色城市、智慧城市、人文城市、海绵城市建设为抓手，以规划为引领，以项目建设和制度革新为保障，促进一批城市率先转型发展。其次，规范发展特色小镇。选择具有特色资源、区位优势和文化底蕴的小城镇，坚持小而特、小而强，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，因地制宜培育休闲旅游、商贸物流、智能制造、科技教育、民俗文化传承等特色小镇。最后，有序推进田园综合体建设，促进城乡融合发展。将村域作为整体单元进行统一规划，统筹建设农民社区、田园综合体和基础设施，统一运营田园综合体和现代农业，吸引市民到田园综合体生活创业、休闲体验、养老养生等，同步实现农村面貌改善、现代农业发展、农民就业增收等乡村建设目标。
  实施县城成长计划带动乡村发展。在目前行政管理体制现实背景下，县城资源配置能力受限，市政基础设施和公共服务水平远远滞后于其他等级城市，对经济增长的潜力亟待挖掘。因此，应实施县城成长计划，以释放县域经济增长潜力，带动乡村发展。首先，国家和省级政府给予资金和政策支持，鼓励有条件的县城办好一个产业园区。其次，帮助解决县城发展的土地瓶颈问题，支持有条件的县域创新土地管理政策，特别是加大对县域单元城乡建设用地挂钩政策的支持力度，增加城乡建设用地挂钩指标。再次，对县城实施更加宽松的农民工市民化政策。如鼓励在县城发展适合农民工的房地产市场，将农民工纳入住房保障范围，或对农民工实施购房优惠政策等。
  加大关键性新型城镇化制度创新供给。首先，针对非户籍常住人口落户工作中出现的地方政府不积极、信息不对称、隐形门槛高等突出问题，充分利用互联网技术，加快构建全国公开统一的户籍迁移服务平台，在全国形成落户政策的“套餐化”组合、落户办理流程的“一站式”服务、各地推进落户进展的“公开化”监督。其次，突破农村土地改革瓶颈，激活土地资源。建立健全农村产权流转交易市场，积极引导和优先支持进城落户农民依法自愿有偿转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权等，逐步建立进城落户农民在农村相关权益的退出机制。最后，完善设市标准，大量增加设市数量。规范审核审批程序，加快启动相关工作，将具备条件的县和特大镇有序设置为市。适当放宽中西部地区中小城市设置标准，加强产业和公共资源布局引导，适度增加中西部地区中小城市数量。