何秀荣等：转基因作物的争论、监管与启示

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杨树果 何秀荣

  转基因作物商业化种植至今已有25年，在全球各个国家获得了快速发展，接纳程度也越来越高。目前29个国家种植转基因作物，42个不种植转基因作物的国家或地区进口转基因作物用于粮食、饲料和加工。尽管如此，关于转基因作物的争论却从未停止过，本文采用ISAAA的数据和现有文献研究对争论最为激烈的三个问题展开讨论，同时分析欧盟和美国的转基因作物监管模式，以期为我国转基因作物的发展和转基因作物和产品监管提供借鉴。
  一、转基因作物的争论探讨
  转基因技术在快速发展的同时，关于该项技术，尤其是转基因食品的安全、风险、立法、标签和限制等引起了社会公众持续公开争论。
  (一)争议一：转基因作物收益的不确定性
转基因作物在提高产量，增加农民收入上存在不确定性。转基因作物在第二、三代之后产量与质量都出现下降的趋势，即便产量增加，其利润也可能被高额的农资成本所抵消，农民收入能否增加不确定。
  全球转基因作物种植的实践表明，转基因作物通过产量增加和经济增益为食用、饲料和纤维安全做出了贡献。1996-2016年累计获得经济收益1861亿美元(表1)，其中72%来自产量的提高。由于全球采用免耕技术，以及复合性状(抗虫/抗除草剂)大豆在巴西、阿根廷、巴拉圭和乌拉圭的广泛采用，转基因作物累计增产6.576亿吨，累计节约耕地1.834亿公顷。同时，转基因作物种子的全球市场价值从0.93亿美元增加到172亿美元，年均增长率达26.9%。
  (二)争论二：转基因作物的环境风险
现有研究鲜有关注转基因作物种植过程中由于农药减施对环境产生的长期负面影响，这一影响应作为成本在经济福利中扣除。由于转基因和非转基因品种不同程度的混杂，造成转基因污染，使农业生产管理的难度增加；造成农家品种和野生近缘种的生物多样性的改变甚至丢失，破坏生物多样性。

  数据显示，1996-2016年间，生物技术使农药减少了6.71亿千克(减少了8.2%)。随着技术的长期使用，降低环境影响商数(EIQ)18.4%，保护农业水土环境。根据美国环境保护署的报告，在美国2016年种植面积达120万公顷的耐旱玉米，可在压力条件下减少蒸腾175%，更好地保持水分，应对没有额外灌溉的干旱条件。转基因HT作物改变除草剂的使用，有利于免耕法的采用，保护土壤环境。同时，转基因作物通过减少与杀虫剂和除草剂应用有关的化石燃料和减少农业作业实现永久性的储蓄二氧化碳排放，来减少温室气体排放和缓解气候变化，减少的CO2排放量从2006年的148亿千克增加到2016年271亿千克(表2)。

  (三)争论三：转基因食品的健康风险
  转基因技术的发展直接涉及人的健康与生态环境安全问题，将转基因技术安全上升到“人的安全”这一新安全观，甚至转基因技术已由一个纯粹的技术和科学研究问题变成了政治经济问题和哲学与伦理问题。
  一方面，国际上已有26项动物喂养实验显示了转基因作物的不良反应或者动物健康不确定性，在8篇评估转基因生物对健康影响的论文中，有5篇认为转基因作物直接或间接对健康有影响(表1)。由于一些外界因素的影响，关于转基因作物固有安全性的公共认识还为时过早，在科学不确定基础上，转基因作物独特的成分等效性研究可能不再合理。
  另一方面，通过对与转基因作物生物安全相关的9333篇SCI论文分析发现，90%以上的论文研究结果都表明转基因技术的安全性与传统非转基因作物无显著差异；认为转基因食品不安全的论文，其研究材料或方法条件是错误。在对已有研究进行多次比较时未发现任何有害证据，这些数据提供的有害证据很弱，具有一定的偶然性。研究表明，转基因大豆油在理化性质上与非转基因大豆油区别不大。

  可见，转基因作物是否安全还没有达成科学共识。由300多名独立研究人员编写和签署的联合声明，并没有断言转基因生物是不安全或安全的。相反，该声明认为，迄今为止公布的科学证据的稀缺性和矛盾性阻碍了对转基因生物安全性或缺乏安全性的决定性主张，对相关文献的客观分析不支持对转基因生物安全性达成共识的主张。
  二、转基因作物及转基因产品的监管
  目前国际上有两种主要的监管模式：一是基于实质性等效标准的美国模式，另一种是更为谨慎的欧盟模式。二者有一个共同的前提，即获得批准的转基因生物对人类的消费以及环境是安全的，但他们对转基因生物的定义和标注标准是不同的。
  (一)欧盟的转基因产品监管
  欧共体于1990年开始着手建立较为完善的转基因产品管理体系，该体系由2001年发布的指令(指令2001/18/EC)、转基因食品和饲料法规(法规(EC)1829/2003)、可追溯性和标签法规(法规(EC)1830/2003)组成。根据2001年发布的指令，提交到欧盟市场的每一个新的转基因性状都需要逐项进行环境风险评估，该评估适用于转基因产品的种植和进口。2015年3月欧盟通过了一项新的指令，允许欧盟成员国要求其部分或全部领土在无正当理由的情况下免于申请，或根据合理理由通过限制或禁止转基因作物种植而选择退出，该指令仅适用于转基因作物的种植，而不适用于转基因作物的进口。转基因食品和饲料法规规定，转基因食品包括食品用转基因产品、含有或由转基因生物组成的食品以及由转基因生物生产或含有转基因成分的食品三类。同时规定种植和进口转基因的申请人向国家主管当局提交申请，国家主管当局将申请转发给欧洲食品安全局。可追溯性和标签管理的理念是促进对人类健康、环境或动物健康的不可预见的不利影响变得明显的产品的召回。该法规规定了欧盟批准的转基因生物不确定性存在的0.9%的“最小”阈值，即如果一个产品含有经批准转基因物质中任何单一成分的0.9%，产品就必须贴上转基因标签，这一强制性标注适用于所有成员国。
  (二)美国的转基因产品监管
  美国对转基因生物安全管理主要依据的是《生物技术法规协调框架》，该框架由白宫科技政策办公室在1986年颁布，成立了“生物技术科学协调委员会”。具体工作由美国农业部、环保署、食品药品监督管理局3个机构协调负责。受食品药品监督管理局监管的转基因产品必须符合与非转基因产品相同的安全标准，同时主张只有转基因食品在某种程度上与传统的同类食品有很大的不同，可能会给消费者带来风险时，才必须贴上标签。但很多州已经讨论颁布他们自己的转基因生物标注法，制定强制性的标注标准，如康涅狄格州、佛蒙特州和缅因州三个州通过转基因标注法案，规定采用最严格的欧盟的阈值标准，即要求转基因成分达到0.9%就应予以标识。2016年7月，奥巴马总统签署了S.764号法案，要求在转基因产品上贴上标签，由于与食品药品监督管理局的政策相冲突，联邦政府将转基因标签的管理权交给了美国农业部。根据美国对基因工程的定义，标注规定仅适用于转基因不能通过常规育种或从自然界中获得。与欧盟的规定不同，法案不要求对由转基因大豆和油菜籽加工的植物油和由转基因玉米生产的淀粉进行转基因标注，因为这些产品不包含或包含非常少的转基因DNA。
  三、结论与启示
  (一)结论
  理论研究和全球转基因作物种植实践都表明，转基因作物具有较好的经济和农业生态效益，在保障粮食安全和增加农户收入方面的比较优势也较为明显，减少农药和除草剂的使用，对于土壤生态改善具有积极的作用，以及配套耕作方式的改变有助于减少温室气体排放和缓解气候变化。因此，对于转基因作物收益的不确定性和环境风险的争论基本可以得出确切结论。学术界和社会公众关于转基因食品健康风险的争论依然在持续，及时、科学和适当的全球协同一致的监管是非常必要的。只有在做好生物安全监管的前提下才能充分享受生物技术带来的益处，因此，对转基因作物种植仍需保持审慎的态度。美国和欧盟截然不同的对于转基因作物及产品的安全监管模式，为全球其他国家的转基因作物审批和监管提供了借鉴。
  (二)启示
  在我国，转基因产品安全性的担忧依然是社会关注的重点。尽管目前我国已经制定了一套转基因安全管理体系以及技术支持体系，但当前公众的态度仍是制约转基因作物产业化发展的主要因素之一。调查研究显示，那些承认对转基因认识不足的人有对转基因相关教育普及有非常迫切的需要，并期望高校教师、院士和研究人员积极参与这一过程，以提高公众对转基因技术的当前可能性和局限性的了解。因此，一方面，通过建立交流平台，向公众普及“获得批准的转基因生物对人类的消费以及环境是安全的”这一国际共识的前提，引导广大公众对转基因技术的客观理性认识；另一方面，审批和监管机构仍需解决有关转基因作物食品和饲料安全和质量方面的具体问题。审批过程中，欧盟对转基因产品的谨慎态度是值得我们学习，监管过程中美国分工明确，效率高的监管体系值得我们借鉴。