粮食安全的多维性

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孙晓明（中国粮食行业协会、中国粮食经济学会理事）

  粮食安全是多维度的，既有国内粮食生产流通的问题，也受国际市场和世贸组织的制约影响，从近年来美国频繁向世贸组织诉我粮食补贴问题可见一斑。因此必须积极应对，搞好顶层设计，深化粮食收储制度改革，全面落实中央新时期粮食安全战略方针政策。
  一、 美国诉我粮食补贴过多前情
  日内瓦时间2019年2月28日，世贸组织发布美诉我粮食补贴世贸争端案专家组报告。商务部条约法律司负责人对此发表谈话并表示，专家组驳回了美方关于玉米补贴政策的诉请，中方对此表示欢迎。专家组未能支持中方关于小麦、稻谷最低收购价政策补贴水平计算的主张，中方对此表示遗憾。世贸组织一个小组认同美国的指控，即中国在2012到2015年期间对小麦、籼稻以及粳稻种植户提供过多补贴。
  美国贸易谈判代表罗伯特·莱特希泽在声明中称，中国的过多支持导致美国农户向中国出口产品的机会受到限制。我们期望中国很快遵守世贸义务。
  美国贸易代表办公室早在2016年9月份向世贸组织提出起诉，称中国向农户提供的补贴比世贸规则允许的金额多出近1000亿美元，从而人为刺激农户提高产量，导致全球价格下跌。根据中国的入世协议，中国提供的导致贸易扭曲的补贴金额最高不应超过总产量价值的8.5%。
  中国表示没有违反这一限制，因为只有政府收购的粮食才能算作补贴粮食。世贸组织支持美国的观点，即政府实施的最低收购价格导致整个市场的价格提高。中国仍可以就此裁决提出上诉。
  据2016年9月15日《参考消息》报道，美就农产品补贴向WTO状告中国，针对中国对水稻、小麦、和玉米的“不公平”补贴，时任美国总统奥巴马13日在世贸组织提出了投诉，从而引起一场具有文化敏感性的巨额贸易之争。美国官员说，自2012年起，中国方面对粮食产品的补贴就超过了参考价格以上8.5%的规定水平，这些补贴扭曲了中国产品价格，使美国农户处于价格劣势，并显然违反了中国在加入WTO时的承诺。当时商务部立马表示，中国对大米、小麦和玉米的补贴符合世贸组织的相关规定。时任国务院发展研究中心秘书长的程国强研究员测算表示，我们的补贴并没有超过参考价格上限8.5%。

但是美国的状告给我们警示，必须改革粮食托市收购政策。玉米价补分离、补贴生产者的路子是正确的，小麦、稻谷也要完善托市收购主体和价格机制，走农民卖粮卖得出、不赔钱，居民吃粮买得到、价格不大起大落的路径。但是，在农业保险机制没建立起来之前，继续保留小麦、稻谷托市收购政策是明智现实的选择。
二、当前粮食生产流通存在的突出问题
  在现阶段如何切实保障种粮农民收益，是两难的事情。一方面由于种粮成本高企等因素，国内粮价高于国际粮价，持续提高农民种粮收入是道门槛或者说是瓶颈，也就是“能种粮”、“怎么种粮”问题；另一方面种粮比较效益仍然比较低，农民种粮成本和效益，以及与其他种植养殖业不成比例，农民农村农业收入单一低下，是一个长期的问题，也就是“谁来种粮”、“会种粮”的问题。
  （一）粮食供需结构性矛盾突出。当前小麦等粮食市场，由于受国内外粮食价差以及供需的影响，还有政策或市场预期，导致市场两级分化的特征十分明显，即优质小麦价高难求，质差低层小麦深在闺中人未识，无人问津，小麦替代玉米基本没戏，近两年小麦托市收购量大大减少，市场化收购量加大。2019年小麦托市价格每斤再下调3分（每斤1.12元），是重大导向性信息，无论是对农民和贸易、加工企业都有影响。
  （二）粮食最低收购价政策亟待完善。粮食最低收购价对托起粮食价格和市场，保护农民利益，起到了根本性保护作用。但是由于我国粮价市场形成机制不健全、不完善，并且受计划经济政府定价的惯性思维影响，还有粮食收购主体良莠不分，缺乏良性互动和理性收购预期，目前最低收购价在长期执行过程中，就有意无意中起到了市场参考价的作用，形成了“风向标”和“标杆效应”，很多用粮企业和收购企业就是参照最低收购价收购，这无形中放大了政府干预信号，扭曲了市场粮价形成的本来面目。
  三、几点建议
  2019年《政府工作报告》指出：抓好农业特别是粮食生产。近14亿中国人的饭碗，必须牢牢端在自己手上。要稳定粮食产量，新增高标准农田8000万亩以上。改革完善农业支持保护体系，健全粮食价格市场化形成机制。
  目前国内的情况是，对生产者的保护主要集中在粮食收购环节政策之上，缺乏对粮食价格波动导致的生产者收益下降的农业保险的制度安排。因此在建立起农业收益保险等有效的保护体系前，不能简单地将国家粮食托市收购的制度性安排废止。根据基层调研情况，提出如下建议和设想。
  （一）完善小麦、稻谷最低收购价政策。面对国情、粮情，总结1997年面对供大于求而出台的粮食“三项政策、一项改革”经验教训，必须用市场无形的手和国家粮食宏观调控有形的手，五指相扣，精准发力，逐步引导粮价由市场完全形成。
  一是应继续坚持和完善小麦、稻米主粮托市收购政策，进一步放大完善玉米、大豆、棉花市场化收购+生产补贴的效应，并且加快现代农业发展步伐，按市场需求、产品结构需求调整农业生产结构和经营体系，走一条安全、高效、绿色、优质粮食发展道路。
  二是回归粮食最低收购价的保本功能。国家在制定小麦、稻谷最低收购价时，突出保粮食生产成本，出台既能保本，又能有效稳控粮价，实现顺价销售，兼顾国家利益，保护低收入人群利益的最低收购价。
  三是扩大粮食托市收购主体范围。增加地方国有粮食购销企业为托收收购主体，分贷分还。粮食托市收购预案启动以地方粮食行政管理部门为主，综合中储粮、农业、物价部门的意见，以实际收购农民的粮食价格为启动托市的市场参照价格，而不是以粮食经纪人出售粮食的价格作为托市收购启动的市场价格参照。
  当前农民一般都是卖“地头粮”，那才是真实的收购价格，粮食经纪人的售卖价格，已经是第2个收购环节了，目前的粮食流通是种粮农民——小粮食经纪人（一般是走街串巷小三轮车地头收购）——大粮食经纪人——粮食加工企业或粮食购销企业，因此粮食托市收购是否启动参照的市场价，理论上说的市场价不是农民的卖粮价格，实际是粮食经纪人的销售价格，而不是真正的种粮农民送到粮食购销企业或加工企业的到库价。
  （二）中央和地方储备粮轮换应有效衔接。一是建议建立中央和地方储备粮轮换衔接制度，把握轮换时间和节奏，避免集中入库和出库，冲击粮食市场和价格。
  二是建议各级储备粮轮换实行政府集中采购和竞价拍卖的运作办法，统一操作，统一在粮食交易批发市场交易，规避风险，规范市场交易主体，理性收购、顺价收购，坚决取缔恶意炒作、囤积居奇、逆市操作等不法行为。
  （三）建议国家税务部门抓紧修改国有粮食购销企业免征增值税办法。免除粮食经纪人收购粮食的税收，鼓励国有粮食购销企业敞开收购农民余粮，或收购粮食经纪人提供的粮食，直接为粮食、饲料加工企业提供原料，税务部门对于粮食增值税免税企业及时足额提供粮食增值税发票，满足农民或粮食经纪人出售粮食的需求，为粮食加工转化企业提供原料支持。
  （四）建议农业发展银行等涉农金融机构全力支持粮食企业收购粮食。适当放松抵押、质押条件，降低贷款门槛，适当向政策性粮食收购之外的粮食贷款倾斜，最大限度满足粮食收购资金需求。