吴可人:构建高质量新型城市化战略

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吴可人（浙江省发展和改革研究所）

  实施人文主导、创新引领、集约转型、融合一体四大战略，全面推进城市人口、产业、空间及城乡结构高质量转型发展，努力实现城市更加美好、活力、高效、共享的新愿景，确保继续走在全国新一轮新型城市化最前列。
  推进新型城市化，是浙江经济走在全国前列的创新举措和重要支撑，也是浙江高质量发展和实现现代化的潜力和动能所在。浙江亟需站在更高的视野和角度，以高质量为着眼点，科学谋划城市化战略思路、目标、参数，努力积蓄城市化新势能，确保继续走在全国新一轮新型城市化最前列，为全省高质量全面建成小康社会，提早基本实现现代化，作出更大贡献。
  紧抓四大战略要点
  基于浙江城市化发展基础，积极应对城市人口、产业、用地等素质性制约及城乡二元结构矛盾，在进一步深化改革扩大开放的背景下，实施人文主导、创新引领、集约转型、融合一体四大战略，全面推进城市人口、产业、空间及城乡结构高质量转型发展，再创浙江新型城市化新成就。
  人文主导：推进人的素质全面提升发展。着力推动城市从物质生产主导，向提升优化物质生产前提下的人文社会主导的转变。一是提升城市人口质量。构建更加公平完善、弹性包容的城市教科文卫等公共服务体系，稳定扩大就业，建立健全覆盖全部常住人口社会保障，创造和扩大人的发展机会，让城市居民拥有更好的健康素质、更高的文化素质、更优的思想素质。二是提升城市人文环境。传承和发展城市人文精神，将精神价值、文化内涵融入城市的街巷、公园和居民的生活场景中，让城市居民科学知识更充裕、精神世界更充实、行为举止更文明。三是提升城市人居品质。构建更加优质的生活、工作、游憩和出行环境，营造包容多元文化、富有亲和力和归属感的城市生活环境， 让城市居民行得便捷、住得舒心、用的放心，拥有安全感、安居又乐业。
  创新引领：推进城市产业创新转型发展。着力推动城市经济增长方式从高度依赖土地、资本投入的粗放式发展，向发挥城市科技、教育和人才资源优势的创新驱动转变。一是夯实人才第一资源作用。完善创业创新的教育长效体系，大力发展创新型高等院校，加强高等院校、科研院所与企业合作办学，推动创业创新教育实践融入人才培养的全过程。二是健全城市创新创业优良土壤。大力推动城市政府营造有利于创新的制度环境、政策环境、金融环境和文化氛围，激发全社会创新活力，促进技术创新、商业模式创新和管理创新。三是健全有利于区域间协同创新的产业布局导向。大都市区聚焦数字经济等高技术新产业，形成以生产服务和高端制造为主的产业结构；中小城市承接产业转移，强化制造业基础，形成现代制造业为主的产业结构，增强大都市区创新引领和中小城镇现代制造支撑合作共赢。四是大力推进开放创新。发挥中美贸易战倒逼机制，加快传统加工贸易转型升级，支持企业加强全球投资及知识产权布局，进一步提升自主科技创新和自主知识产权实力。
  集约转型：推进城市空间一体化集约发展。着力推进城市从外延式扩张为主，向高密度集聚、网络化布局、多层级协同发展转变。一是共建长三角世界级城市群金南翼。加强与上海及安徽江西等内陆地区双向合作，提升浙江城市化腹地范围和增长潜力，推动更大范围、更深层次要素优化配置。二是优化以都市区为主体形态的省域空间结构。优化完善由大都市化区域、到内生发展较强的特大城市及特色发展的中小城市及小城镇等构成的多层次空间结构。三是分类引导土地城市化。严格控制建设用地规模，推动城市建设用地精明增长、乡村建设用地总量有序减少、产业园区建设用地集约开发，全面提高建设用地效率。
  融合一体：推进城乡融合联动发展。着力破解城乡制度二元化和物质景观同质化格局，推动城乡人口要素集聚、风貌特色发展、产业互补共赢、设施高效共享，实现城乡物质景观高度异质化及发展水平高度同质化。一是优化城乡人口布局。引导乡村散居人口向城镇集聚，进一步减少乡村常住人口数量，减轻乡村土地、生态、环境压力。二是优化城乡要素配置。推动乡村建设用地规模、基础设施和公共服务设施供给与常住人口相匹配。三是优化城乡产业分工。乡村以发展现代农业、旅游及新兴绿色产业为主，中心城市以发展创新及知识类型的现代服务业为主，中小城镇以配套发展制造业为主。
  确立更高质量战略目标
  坚持以人民为中心，坚持以人的城市化为核心，坚持高质量发展方向，明确将满足人们群众对美好生活的向往作为新型城市化的战略目标，“十四五”时期努力实现城市更加美好、活力、高效、共享的新愿景。
  城市更加美好：成为和谐宜居、富有特色、治理科学的幸福家园。城市公共服务覆盖全部常住人口，基础设施更加完善，消费环境更加便利，生态环境明显提升，水气土质量全面提高，市民获得感和满意度全面提升。城市历史文脉传承延续，个性特质彰显弘扬，市民归属感和认同感全面增强。城市治理更加科学化、智能化、人性化，市民参与度和支持度全面提高。
  城市更具活力：形成具有较强创新策源力、国际影响力、综合竞争力的高质量增长体系。城市产业布局和结构优化完善，以都市区引领的高新技术、高端服务和高品质人居功能进一步强化，以中小城市和小城镇为支撑的现代化生产生活功能进一步优化。城市创业创新体系进一步健全，人才、企业、平台、配套服务建设协调推进，在全球价值链和产业分工体系中位置大幅跃升。
  城市更高效率：形成符合资源环境承载力的宏观布局和内部空间结构。长三角、城乡、都市区与大中小城市空间一体化发展，“一群、四区、多极”城镇空间格局不断优化，长三角世界级城市群金南翼共建共享，杭宁温金义四大都市区主体形态及功能优化完善，中小城市及小城镇多极化布局、多元化特色更加凸显。国土空间优化布局，密度提高、功能提升和公交导向的城市精明增长模式成为主导，建成区人口密度、投入强度、产出效率逐步提高。
  城市更加共享：实现人的全面发展、社会公平正义、全体居民共享城市化成果。基本消除区域城乡之间的生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍，促进形成就业转移、空间集聚、素质提升相统一的人口城市化格局，构建形成人人参与、人人努力、人人享有的新型城市治理体系。至2025年，全省户籍人口城市化率达到53%左右，常住人口城市化率达到75%左右。
  分析战略参数及分区域战略举措
  落实高质量发展要求，按照内涵发展、弹性适应的原则，科学预测人口及城市化水平，有序引导土地城市化发展。在此基础上，因地制宜选择区域城市化发展模式，确保城市化战略举措切实可行。
（一）人口增长及城市化预测
  立足人口及城市化水平变动长期走势，结合影响人口变动的区域经济社会发展状况进行科学分析。
  预测全省人口增长及地区分化。依据近两年全省移动手机信令数据，“十四五”时期全省人口区域分布将呈现5大趋势。一是环杭州湾人口集聚效应增强。杭州、宁波、嘉兴得益于数字经济、海洋经济等新兴产业快速发展，借力长三角一体化前沿区位，将成为人口主要流入地。二是山区海岛人口净流出趋势明显。丽水、衢州及舟山受区位交通、发展空间、环境容量等因素制约，以及邻近杭甬沪、迁移成本较低等因素激励，人口向大都市流动。三是温州和台州人口总量或基本稳定。两市在城市及产业更新方面主动作为，对传统产业及其劳动力产生较大挤出效应；同时，新兴产业培育引进，新流入人口在数量上补充流失人口，总人口或将保持在稳定水平。四是金华、绍兴和湖州人口基本持平或略有增长。这些地区一方面承受来自杭州、宁波、上海的虹吸效应，另一方面受益于湾区经济、通道经济发展对外部的集聚效应，人口或保持一定增长趋势。五是11个中心城市及30个左右的经济强县县城保持对辖区内及周边人口的集聚趋势。这些地区集中了区域内优质的公共服务和基础设施资源，提供较为充足类型多样的就业岗位，具有较强的人口吸引力和承载力。
  综合中长期人口变动趋势，推测“十四五”时期，全省人口年均自然增长率约4.3‰，年均自然增长约25万人；年均机械增长约30万人，合计年均增长约55万人。至2025年，全省常住人口超过6100万人。各地区人口规模大致分为三类。一是人口规模较大的杭宁温3市，至2025年市域人口均超过900万人。二是人口规模中等、增速中等的金台绍嘉湖5市，至2025年市域人口达500-650万人。三是人口规模较小、大概率零增长或负增长的舟衢丽3市。至2025年市域人口达100-350万人。
  预测全省城市化水平及地区分化。预测“十四五”时期，年均提高1个百分点以内，至2025年达到75%左右。一是四大都市区城市化率保持高位增长，预计至2025年杭州（81.6%）、宁波（77.8%）、温州（75.6%）和金华（75.6%）居全省前4位。二是环杭州湾其他地区城市化率普遍超过70%。预计嘉湖绍城市化率年均提高1个百分点左右，舟山低于1个百分点。至2025年，4市城市化率分别达到嘉兴（73.6%）、绍兴（73.6%）、舟山（72.3%）和湖州（71.1%），除湖州外仅次于四大都市区。三是台州、丽水、衢州三地城市化率保持年均超过1个百分点，至2025年分别达到70.0%、72.3%和67.6%，体现了较强空间约束下向城市集聚的发展趋势。
（二）土地城市化分类导引
  严格控制建设用地规模，分类推进城市、乡村、产业园区建设用地存量更新和增量开发，着力提高建设用地效率。
  推动城市建设用地精明增长。综合利用市场、行政、技术等手段，提高城市建设用地集约利用水平，形成与城市常住人口增长及布局相适应的建设用地供给。一是新增建设用地重点用于创造优良的人居环境。根据人口分布，优化居住及科教、文体、医养等公共服务配套设施用地布局及规模。二是存量用地有机更新，开展城市修补、生态修复、产业修缮，补给城市未来发展空间需求。三是弹性保障建设用地供给。对于环杭州湾人口长期大量净流入城市，在常住人口基础上，按照城镇实际服务人口及规划人口导向，预留基础设施和公共服务保障用地。其中，公共服务设施以满足常住人口为主，基础设施以满足实际人口为主。四是推行以TOD为导向的城市土地集约复合利用模式，加强轨道交通等公共交通沿线城市功能集中布局、集约发展，形成集约紧凑空间发展模式。五是精明收缩建设用地供给。对于部分收缩型城镇，制定实施减量规划，做到城镇开发边界不拓展，建设用地总量有下降，城市开发强度、建设密度和建设品质有提升。
  引导乡村建设用地总量有序减少。坚持扩大生态空间、保障农业空间，形成与乡村常住人口增减及分布相适应的乡村建设用地供给，争取“十四五”乡村建设用地规模达到峰值后稳步减少。一是稳慎推进环杭州湾等部分条件成熟区域的全域城市化，循序渐进增加建设用地，持之以恒推动乡村空间向城市空间有机更新。二是有序减少浙西南、浙中、浙西南绝大多数乡村建设用地供给。按照乡村实际人口规模和需求，精准提供公共服务、优化配置基础设施，稳步缩减农房、道路、公共服务设施等建设用地。三是推动土地复垦，还原乡村农田，确保城市化进程中的耕地保有量，提高耕地产出效率。
  提升产业园区（平台）建设用地集约水平。积极应对产业用地低效开发、无序开发、重复建设等问题。一是加强产业园区建设用地复合利用，推动工业用地、工业建筑向公共建筑、创意、物流、商务商业等功能转型，推动产业园区向综合性城区转型，促进产城融合、职住平衡。二是推进产业园区低效用地二次开发，提高产业用地周转和利用效率。三是整合产业园区边界以外建设用地，对于低效产业用地及不符合园区产业导向的用地，引导其自愿和有偿退出。
（三）区域城市化模式选择
  规划引导四大都市区、四个沿海中心城市、三个山区海岛城市，以及广大乡村地区分类城市化，形成各有侧重的城市化路径。
  四大都市区：全省引领型城市化。增强杭宁温和金义四大都市区在服务全省、辐射长三角、面向全国、联通世界的地位，强化对于全省城市化的引领作用。一是杭州和宁波通过构建基于环杭州湾地区的大都市区内、大都市区间及与上海等地间的统一开放市场、协同一体民生服务，强化对全省乃至更大范围高端创新要素集聚共享。同时，做好环杭州湾整体国土空间规划引导，科学安排土地开发时序，有序引导本地农民就地城市化，吸引集聚外来人口城市化。二是温州和金华当前对于全省城市化引领能力仍相对较弱，但也应看到，义乌等地基于特色产业形成的全球要素集聚或正在加强。两地应进一步培育拓展经济新增长点，提升城市更大范围的集聚功能。
  四个沿海中心城市：区域引领型城市化。积极对接融入四大都市区，加强与都市区规划布局、产业发展、设施建设、社会民生、生态保护等多层面共谋共享，促进要素功能提升。一是绍兴市区作为杭州都市区有机组成部分，积极承接核心区的居住、高校及科研、先进制造等功能疏解，不断推进同城化发展。二是嘉兴及湖州发挥接杭连沪优势，着力提升创新后台、生态后花园等功能，成为杭沪“创业新城”及“生态卧城”。三是台州市区作为宁波都市区有机组成部分，在推动城市及产业有机更新、人口结构优化调整的同时，进一步增强城市开放发展功能，培育引进新经济、新产业、新人口，着力提升城市凝聚力和竞争力。
  衢丽花园城市和舟山海岛城市：生态型城市化。立足衢丽及舟山，地处浙西南、浙东生态屏障特征，确立以最小化人口及建设用地开发规模，促进最高质量生态保护的城市化思路，支持和引导人口内聚外迁。一是强化内生型城市化。持续引导人口向市区和县城集聚，打造成为大花园城市群、生态经济引领区、沟通都市区和生态功能区枢纽地。二是推进贡献型城市化，支持和引导衢丽和舟山城乡人口向大都市区和沿海城市转移。同时，通过人口基数减少，提升人均发展水平，实现与发达地区同步现代化。
  乡村：现代化振兴。从城乡互补、跨越式推进乡村现代化的角度出发，支持乡村人口、产业、空间重构。一是引导乡村常住人口总量进一步减少。依据乡村生态承载力及生态涵养的要求，统筹推进全省人口向城镇集聚。二是推动乡村建设用地空间进一步集聚集约。应对现代农业产业化、规模化、高效化发展趋势，积极构建和还原乡村大面积连片农业空间、生态空间。三是应对乡村职业农民、留守老人、季节性休闲旅游、返乡农民工的生产生活需要，科学供给公共服务及基础设施。