龚德汉：当前农村人地矛盾有哪些？解题钥匙在哪？

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龚德汉（湖南省常德市人民政府副市长）

  湖南省常德市鼎城区常水社区为妥善化解因征地拆迁、人口增加等原因造成的人地矛盾，从2021年年初开始，通过入户摸底调查、村组两级座谈会和人地数据分析，在摸清出现的矛盾和问题、老百姓的态度和意愿基础上，提出了处置人地矛盾的措施和办法，形成了在丘陵地区和城郊村庄化解人地矛盾具有一定推广价值和意义的“常水做法”。
  常水社区有27个自然小组，地形以丘陵为主，属于城郊型村庄，距常德市城区12公里。该社区现有耕地确权面积3947.23亩，耕地确权农户765户，户籍人口2817人，耕地确权丘块2833块；户均耕地面积5.16亩，人均耕地面积1.42亩，块均耕地面积1.4亩。常水社区离开半年及以上的外出务工经商人员975人（含家属），占比34.61%，其中全家外出务工经商104户，311人。耕地流转面积1153.09亩，占比29.21%。该社区的农业产业主要是水稻、油菜和花木草皮等。常水社区第二轮土地承包从1995年1月1日开始，2024年12月31日第二轮土地承包到期。
  当前面临的主要问题
  人均占有不平衡问题。自1995年第二轮土地承包以来，除开4个自然组因征地小范围调整以外，其他自然组承包期内基本坚持了“增人不增地、减人不减地”，25年来没有调整耕地，常水社区存在较为突出的人地矛盾。该社区占有承包地最多的20%的人口占有37.17%的承包地，占有承包地最少的20%的人口只占有9.01%的承包地。常水社区人均耕地面积为1.4214亩。超过人均承包地确权面积的农户有370户，占比48.37%，超过人均承包地确权面积2倍（2.8428亩）的农户有86户，占比11.24%；低于人均承包地确权面积的农户有395户，占比51.63%，低于人均承包地确权面积二分之一（0.7107亩）的农户有69户，占比9.02%。
  整户消亡的土地处置问题。自1995年第二轮土地承包以来，常水社区整户消亡承包农户12户，其中五保户4户，子女为公务员的1户，纯女户1户，子女不在本集体经济组织的1户。整户消亡后，他们的耕地由亲戚朋友耕种，其中有5户已经将耕地确权给了亲戚朋友。五保户消亡后，他们的耕地由对五保户生前进行了照料、扶养的亲戚耕种。
  妇女土地权益保护问题。自1995年二轮土地承包以来，常水社区婚出女339人，婚入女213人。婚入女中，离婚但户口没有迁出的有13人；婚出女中，离婚后将户口迁回本社区的有7人。妇女的承包地存在“两头占”或“两头空”的情况，特别是离婚的妇女，其承包地权益保护面临的难度更大，矛盾更多。
  弃耕抛荒的遗留和现实问题。20世纪末期，因为农业税费比较重，一些承包农户弃耕全家外出务工，抛荒的耕地在村委会的组织下，流转给其他农户经营。新世纪初期免除农业税费以后，原来弃耕的承包农户回来要地，个别产生了承包经营纠纷，常水社区当年涉及弃耕抛荒的耕地近70亩。现在，由于农田水利基础设施不完善、耕地细碎化以及农业比较收益低等原因，也存在零星的弃耕抛荒现象。
  被征地农户的土地问题。因修铁路，第二轮承包期以来常水社区有四个自然组部分农户的耕地被征收。这些被征地农户依然在当地生产生活，他们的土地被全部或部分征收了，生产生活所需的生产资料已经全部或部分失去。
  全家进城落户农户的土地问题。常水社区全家外出务工经商的农户较多，占到了13.6%，但真正全家进城落户的农户较少，第二轮承包期以来只有3户全家进城落户。全家进城落户农户的耕地有的以转让的形式流转给了本集体经济组织成员，有的直接给了亲戚朋友耕种。国家在不同时期对全家进城落户农户的土地处置政策不一样，在人地矛盾化解工作中，常水社区对这部分群体给予了特别关注。
  土地确权遗留问题。常水社区在耕地确权过程中，有一块耕地存有承包经营纠纷，涉及五个农户，另外还有五个农户土地存在错登、面积不准、四至不清的问题。对于土地确权遗留问题，需要处理好才能化解人地矛盾。
  常水社区处理人地矛盾的做法
  多措并举解决占有不均问题。对于客观形成的人均占有不平衡情况，常水社区采取多种措施进行解决。一是对有机动地的自然组，通过给少地无地农户分配机动地来解决。现在常水社区有11个自然组有机动地55.82亩。二是对于集体应该收回的土地应收尽收，12户整户消亡户的耕地有31.6亩，收回的土地经集体经济组织商议，可以用于分配无地少地农户。三是对于人地矛盾较大的自然组，由集体引导，坚持农户民主决策，在依法自愿有偿的前提下，人均耕地较多的农户向人均耕地较少的农户流转部分耕地经营权。四是培训农民，提高其转移就业能力。五是当地政府完善和提高农民的社会保障。
  整户消亡农户的土地应收尽收。五保户死亡后，其依法承包的土地由集体经济组织收回。纯女户的承包农户整户消亡后，如果其外嫁的女儿在新居住地取得承包地，该承包农户的承包地全部由集体经济组织收回，如果其外嫁的女儿在新居住地没有取得承包地，其外嫁的女儿继续延包按份享有的承包地，其余的承包地由集体经济组织收回。子女为公务员或事业单位工作人员的承包农户整户消亡后，该承包农户的承包地由集体经济组织收回。子女为非本集体经济组织成员的承包农户整户消亡后，该承包农户的承包地由集体经济组织收回；子女为本集体经济组织成员的承包农户整户消亡后，如果子女已经承包了集体的土地，该承包农户的承包地由集体经济组织收回，如果子女没有承包集体的土地，其子女优先承包。
  切实保护妇女的土地承包权益。化解人地矛盾时，如果婚出女没有在新居住地取得承包地，无论其户口是否迁出，其娘家的承包地依然保留，如果婚出女已经在新居住地取得承包地，无论其户口是否迁出，其娘家的承包地由集体经济组织收回，既要防止“两头空”，也要防止“两头占”。对于离婚或丧偶妇女，妇女离婚后如果仍在原居住地生活，可以要求和原家庭按份分割土地承包经营权并继续延包，如果不在原居住地生活，在新居住地未取得承包地的，原居住地不得收回其原承包地，其承包经营权益与原家庭进行协商。
  分时段分类处理弃耕抛荒的遗留和现实问题。以2003年3月1日颁布施行《农村土地承包法》为时间节点，在此之前执行《土地管理法》第37条的规定，即“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”，在此之后执行《农村土地承包法》第5条的规定，即“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”，对农民的土地承包经营权实行最严格的保护。在2003年3月1日之后仍以连续二年弃耕抛荒为由收回的承包地，无论是否已重新发包，都应该将承包地返还给原承包农户，且第二轮承包期到期后该承包农户继续延包。
  “统征统分”模式解决被征地农户的土地问题。常水社区对于征地补偿款采取的是“统征统分”的分配模式，即征地补偿款在集体经济组织内部平均分配，被征地农户通过集体经济组织内部小调整又重新获得了承包地，因此被征地农户在第二轮承包期到期后，可以按照新获得的承包地进行土地延包。
  保护全家进城落户农户的土地权益。对于第二轮土地承包期内，农户因全家进城落户其承包地处置与集体经济组织发生纠纷的情况，应根据政策的时间节点，分类处置。在2000年6月13日《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》发布之前，即使在集镇落户的农户其承包地也需交回集体经济组织，当时已经收回的，不再退回；从2000年6月13日起到2014年7月30日止，在集镇落户的农户其承包地可以保留，但全家迁入设区的市，转为非农业户口的，发包方根据2003年3月1日实施的《农村土地承包法》第26条规定，已经收回其承包地，不再退回；2014年7月30日《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》规定：“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”至此，全家进城落户农户的土地承包经营权予以保留，集体经济组织不收回。
  妥善处理土地确权遗留问题。土地确权中存在土地权属争议的农户，只有解决了土地权属争议才能进行人地矛盾化解。土地确权中存在的承包地漏登、错登，面积不准、四至不清，土地交换或转让后没有变更登记等情况，须办理纠错、变更手续后再进行土地延包。常水社区2016年土地确权时，有10个农户存在土地产权纠纷或权属信息错误，已全部处置到位
  常水社区人地矛盾的化解工作，主要有以下几点经验：
  严格遵守国家的法律和政策。法律和政策是开展人地矛盾化解工作的依据和准绳。严格遵守《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，准确把握《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》的文件精神，保持农户承包地稳定，继续提倡“增人不增地、减人不减地”，不得将承包地打乱重分。
  充分尊重农村实际和农民主体地位。各地资源禀赋不同、发展水平不一、风俗习惯各异，人地矛盾化解工作必须尊重当地农村实际。比如常水社区虽然实施了村组合并，但土地所有权实际上还是属于原来的自然组，人地矛盾化解还是需要以原来的自然组为单位来实施。人地矛盾化解必须尊重农民的主体地位，尊重农民的态度和意愿，允许农民在法律政策范围内通过民主协商自主调节利益关系。比如在自愿有偿的条件下，引导人均耕地较多的农户向人均耕地较少的农户转让部分耕地。通过土地股份合作、“动账不动地”的方式缓解人地矛盾。通过“统征统分”模式解决被征地农户的土地问题。
  充分考虑土地承包管理工作的系统性和配套性。在三权分置的背景下，土地承包权需要处理好所有权和经营权的关系，比如土地所有权发包、调整、监督、收回四种权能如何在人地矛盾化解中体现和实施，在人地矛盾化解中是否需要对经营权进行登记。人地矛盾化解工作需要和集体产权制度改革、宅基地改革、集体经营性建设用地直接入市等联系配套，比如空闲宅基地复垦为耕地，建设用地指标“增减挂钩”，耕地建房等。
  以发展的眼光推进人地矛盾化解工作。常水社区利用这次土地延包国家级试点，大力培育、扶持、发展新型农业经营主体，鼓励农户将手中零散的土地流转给这些新型经营主体，形成土地的规模效益，现在每个村民小组都至少有1家家庭农场。村集体充分发挥土地流转中的引导、管理和监督职能，通过收取管理费用，用于公益事业、正常运转、救助救济等。村集体充分利用这次集体产权制度改革过程中清产核资的集体资产，通过市场运作获取集体经济收益，现在常水社区每年的集体经济收益接近10万元。
  以底线思维保障土地承包工作的稳定。人地矛盾化解工作要稳妥，保持社会大局稳定，群众的满意度要争取达到百分之百。要保持历史的耐心，循序渐进、步步为营。（来源：《农村工作通讯》2021年第21期）