刘涛：关于国家粮食安全的建议

国粮

刘涛（中国农业科学院科技管理局科技平台处处长）
  2018年2月，特朗普政府宣布“对进口中国的铸铁污水管道配件征收109.95%的反倾销关税”。以此为阶段起点，美国以货物贸易逆差为由挑起中美双边贸易摩擦，并在贸易和投资等领域出台系列措施压制中国。多年来，美国是我国最大的农产品进口来源国。我国采取对美贸易反制措施，2018年3月23日、4月4日加征关税的进口商品，分别涉及水果、猪肉以及大豆等农产品。我国农产品进口量多年在1亿吨以上高位运行，部分类别农产品的对外依存度较高，加征关税以及反倾销调查等，波及影响了国内市场价格、进口来源地占比甚至替代品的供求，我国粮食安全存在潜在风险。
  与此同时，我国农业生产的资源要素、价格空间、环境生态等不断趋紧。2018年粮食种植面积11704万公顷，维持较高位的复种指数。2018年全国总用水量6110亿立方米，农业用水约3800亿立方米，其中灌溉用水占90%左右。2018年，全国农作物耕种收综合机械化率超过67%，科技进步贡献率达58.3%，品种对提高单产的贡献率达43%以上，较发达国家均有一定差距。
  展望未来，受国内人口的增长、城镇化的持续推进、居民收入的持续增加以及国际原油价格低位运行、人民币汇率温和下降等因素影响，我国粮食供给会受到国内消费需求和国际产品进口的两方面影响，需要在饮食结构、种养殖结构、产业支持保护、科技创新、农产品进口等方面做出调整。
  一、我国粮食安全主要政策及要求
  我国是个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。在2013年中央农村工作会议上，国家领导人指出，要坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮。一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌握经济社会发展这个大局。
  党中央高度重视“三农”工作。在1982年至1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署。2004年至2019年又连续十六年发布以“三农”为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题在国家社会主义现代化时期“重中之重”的地位。特别是在2014年1月，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。文件确定，2014年及今后一个时期，要完善国家粮食安全保障体系，强化农业支持保护制度，建立农业可持续发展长效机制，深化农村土地制度改革，构建新型农业经营体系，加快农村金融制度创新，健全城乡发展一体化体制机制，改善乡村治理机制。
  国家对农业的支持保护力度持续增强。自上世纪80年代以来，在党中央提出的统筹城乡发展、工业反哺农业、城市支持农村的发展方略以及多予、少取、放活的方针下，我国农业支持保护政策体系不断发展完善，1993年颁布的《农业法》将“国家农业投入”单独列为一章，明确国家农业投入主要用于治理大江大湖的骨干工程等七个方面。1998年，通过修改《农业法》，将“农业投入”扩展为“农业投入与支持保护”。从生产性投入、价格保护、发展农用工业、降低农业成本等开始，以2001年加入WTO、2006年农业税取消为两个重要节点，经历了投资型支持、生产性补贴以及价格保护与补贴提升三个阶段，基本形成了生产补贴、价格支持、资金投入、生态补贴的体系。
  二、我国粮食安全面临的近远期问题
  经过40年的改革与发展，我国农业农村面貌发生了巨大改变。中国用世界5%的淡水资源和8%的可耕地，保障了18.5%的世界人口的95%的食物供给。农业国内生产总值年均增长4.6%，远高于同期人口年均0.93%的增长率。2018年农村居民人均可支配收入达14617元，城乡居民人均收入倍差由2013年的3.0缩小到2.7。城镇常住人口83137万人，占总人口比重持续增加，达到59.6%。
  我国大宗农产品呈现全面净进口，进口额大于出口额。从进口额看，我国农产品进口的最大来源地为美国，澳大利亚是农产品进口增长最快的主要来源地。2017年，美国、巴西等前十大进口来源地，占农产品进口总额的71.5%，进口贸易集中度较高。我国农产品进口量居高不下。“十三五”以来，我国农产品进口量一直在1亿吨以上，主要以大豆、玉米替代品为主。从1995年开始，我国由大豆出口国转变为大豆净进口国。大豆进口量基本成递增态势，2000年突破1000万吨，2017年达9554万吨，2018年有所下降，但仍达8803万吨。受玉米价格政策影响，以市场定价实施后的2016年为界，国外玉米及其替代品价格优势先增后减。近几年，玉米进口量稳定在300~400万吨左右。2016-2018年，高粱、大麦、木薯、DDGS等玉米替代品进口量合计分别为2227万吨、2229万吨和1541万吨。我国畜产品进口量不断增长，出口量保持稳定。近几年，猪肉进口量稳定在100万吨左右，稍有增长；羊肉进口量增长明显，2018年达33万吨；牛肉进口连续七年大幅度增长，2018年达到104万吨；奶制品进口进入稳定期，折合生鲜乳一般在1500~1600万吨左右。
  关税配额的“护城池”效应有限。加入WTO后，我国承诺关税配额内每年进口的小麦、玉米、大米最高数量分别为936.6万吨、720万吨、532万吨，总量大概相当于我国粮食总产量的3%左右。当前说的国内粮价高于国际价格，一般说的是收购价格高于配额内的到岸完税价。与部分国家百分之几百甚至上千的关税相比，我国配额外65%的关税，其保护壁垒是比较低的。如果国内粮食价格持续上涨，国际粮食供应充分且国际油价低位运行，国内粮价有可能溢出配额外价格，这是比较长远的潜在危险。
  三、保障我国粮食安全建议
  国家领导人指出：“世界上真正强大的国家、没有软肋的国家，都有能力解决自己的吃饭问题。美国是世界第一粮食出口国、农业最强国，俄罗斯、加拿大和欧盟的大国也是粮食强国。这些国家之所以强，是同粮食生产能力强联系在一起的。”我国是世界粮食消费第一大国，每年的消费量占世界粮食消费总量的1/5。目前全球每年可进入国际贸易的谷物在3亿吨左右，2017年我国谷物进口2560万吨，占比达9%左右。
  随着“一带一路”倡议与乡村振兴战略的实施，按照国家领导人的要求，“要研究和完善粮食安全政策，把产能建设作为根本，实现藏粮于地、藏粮于技”，谷物基本自给、口量绝对安全的粮食安全原则，可以发展为粮食产能安全与食物供给安全，建议在健康膳食、农业生产、支持保护、科技创新、国际贸易等五个方面做出调整部署。
  （一）健康膳食科学化-落实膳食营养指南，优化居民油脂摄入
  近几年，大豆占农产品进口的2/3左右，一方面提取植物油，一方面豆粕作为主要饲用蛋白。我国油脂自给率约为1/3，同时对照《中国居民膳食指南（2016）》，每天烹调油建议为25~30克，2018年我们人均消费27.3公斤，换算成每天是74.8克，也就是说油脂消费超标1~2倍。宣贯合理的现代的膳食理念，减少植物油用量，可以与大豆进口量降低导致的豆油缺口互相抵充。同时，菜籽油等成分结构更加合理的植物油应当大力推广。
  （二）农业生产现代化-调整种养殖业机构，发挥市场作用
  在种植业结构调整上，明确部分农产品是养殖业投入品的定位，增加大豆的种植面积，发展饲用玉米、青储玉米等；同时面向国内1亿公顷左右的盐碱地，配合前种耐盐碱蓬、使用土壤改良剂等，种植耐受性好的苜蓿品种，开发人工草场，增加国内蛋白质饲料供给来源。在养殖业结构调整上，结合应对非洲猪瘟疫情，适度增加肉鸡等料肉比高的家禽饲养量；控制饲料中蛋白比，并增加苜蓿、菜粕等使用量。发挥市场对农产品特别是畜禽产品的生产调控作用。
  （三）支持保护优质化-用足绿箱政策，精准支持引导
  吸收2016年玉米市场定价的成功经验，继续完善小麦和水稻的定价与补贴制度。2012年，农业四项补贴达到1700亿元，但平均到2亿多农户，户均不到700元，对增收影响很小。落实“藏粮于地”，通过农业支持保护政策，在高标准农田等基本条件建设、科技投入、生态环境保护、农业保险等WTO绿箱政策用足，用好生产补贴等8.5%的黄箱政策总量，精准支持引导，确保在整个产业链条的合理利益分配，形成农业补贴与粮食增产挂钩机制，多产粮多补贴多增收，确保粮食产能。
  （四）科技创新系统化-面向生产全过程，提升产业效益
  落实“藏粮于技”，在0.7%的R&D投入水平之上，争取在3-5年提升到全国平均的2.13%，依托农业农村部“学科群”实验室、现代农业产业技术体系等，明确国家需求、产业短板和科技趋势，以良种良田良法良机为切入点，在种质资源与遗传育种、有害生物与疫病防控、农业环境与资源、农产品质量安全与加工、农业信息与经济等领域，在应用基础研究和前沿技术研究层面，组织开展学科群共性科学问题与产业关键技术研究与创新，提升单产水平、生产效率、土地产出率、科技贡献率，产出重大、有影响力成果，服务农业农村发展。
  （五）国际贸易多元化-增加进口来源地，调整资源密集型产品进口
  贯彻“一带一路”倡议，广交朋友，增加农产品来源地和贸易伙伴，强化产品的互补性建设，形成多元化、可调节、有回旋余地的国际农产品贸易格局。按照灵活发展、统筹平衡的原则，在牛肉、奶制品等水土资源密集型、终端型农产品，安排合理进口比例。结合“一控两减三基本”要求，做好农业生态环境建设，发展循环农业、绿色农业，强化检测监测与营养分析，比照“优质乳工程”，控制国内农产品的质量安全与营养品质，鉴定名优特农产品，培育食品品牌，逐步形成国内农产品就是优质高值农产品的理念认知，做好关税保护用尽准备。