朱道林:耕地保护是一项系统工程

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朱道林（中国农业大学土地科学与技术学院教授、副院长）

根据第三次国土资源调查数据，全国耕地面积12786.19万公顷（191792.79万亩），与10年前的第二次调查结果相比共减少了1.13亿亩，年均减少1128万亩。同时，受市场及利益驱使，现有耕地非粮化种植非常普遍，如何保障耕地用于粮食生产是当前面临的新难题。
  我国始终坚持采取世界上最严格的措施保护耕地，然而保护效果依然不够理想，这其中既有耕地资源禀赋不足的问题，包括后备资源不足，区域资源禀赋存在较大差异，且土、水、热资源分布不一致等；更有经济机制问题，在现代市场经济体系下，土地作为生产要素，其必然受到经济利益的驱使，土地资源往往向高利益、高产出行业流动，而农业，尤其是粮食生产恰恰是比较利益较低的行业，缺乏市场诱导机制。同时，政府保护耕地的管控措施也存在过于武断的问题，缺乏有效性。而且，“地方政府”在追求快速发展经济的导向下，缺乏保护耕地的积极性。
  因此，切实做好耕地保护工作，这是一项系统工程。一是必须以保护住足够数量和质量的耕地资源为基础。耕地作为主要依赖良好的自然条件生产农作物的用地类型，自然条件的优劣状况永远是最重要的。地球陆地面积约1.48亿平方公里，仅有约有3100万平方公里是可耕地，我国拥有960万平方公里的土地，而耕地面积只有不到130万平方公里，可见耕地资源非常有限。因此必须高度重视保护足够的宜耕土地资源用于农业生产，这是前提和基础。二是必须以体制机制创新为手段。在现代经济社会，耕地保护及其利用过程也是一个经济过程，必须考虑保护耕地及利用耕地过程的经济机制问题。比如既要保护足够数量的耕地，又要防止耕地“非粮化”，完全依靠政府强行管制和完全依靠市场（经济机制）都是不行的，必须系统考虑，双管齐下，方能既治标又治本。尤其是在现代市场经济体系下，任何政策如果不遵循经济规律往往也是难以奏效的。要让农民愿意保护耕地，生产者愿意种粮，乃至如何促使地方政府积极推动“真”保耕地，利益机制永远是不能回避的，但是政策和制度改革如何引导和调整经济机制，这就需要体制和机制创新。三是必须以科技创新为支撑。在耕地资源总量及资源禀赋条件难以改变的前提下，如何利用现代技术手段、通过科技创新破解耕地资源禀赋不足、资源要素短板等问题是必然的选择。比如利用现代工程技术建设水利工程，解决缺水区域的土地利用问题；通过工程技术措施进行陡坡耕地、未利用地的改造，使其达到可耕种的条件；乃至通过科技创新，实施立体种植、工厂化种植等，提高耕地利用率和产出率。因此，在耕地资源有限的背景下，通过科技创新破解技术难题将是未来的重点方向。四是必须全面调动各方面保护耕地的积极性和主动性。耕地保护涉及地方政府、农民、农业生产者（包括新型农业经营主体）等，对地方政府如何解决发展与保护耕地的两难选择，对农户和农业生产者如何解决保护耕地、农业生产，尤其是粮食生产的利益问题，都是不能回避的难题。只有在体制机制创新的基础上，将经济机制融入政策体系中，提高各利益主体保护耕地的主动性和积极性。
（来源：中国乡村发现网转自：《中国农业综合开发》2022年第3期）