任大鹏：依据现行法律不能有效解决耕地“非粮化”问题

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任大鹏（中国农业大学农业与农村法制研究中心）

  通过对现行法律的检索，共有23部法律中涉及有关耕地的规定，主要制度渊源是《土地管理法》《农村土地承包法》《农业法》《乡村振兴促进法》《耕地占用税法》《土壤污染防治法》等。纵观这些法律规定，其主要制度是：第一，建立农用地转用审批制度，未经审批不得将农用地转为非农用地；第二，建立农用地分类管理制度，严格保护耕地，严格控制农用地转为建设用地，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地；第三，实行耕地等农用地的家庭承包经营制度，承包方可以在法律规定和承包合同约定的范围内合理利用其承包的耕地等依法用于农业生产；第四，建立占补平衡制度，确保耕地总量不减少，质量有提高；第五，建立土壤污染防治制度，严格保护耕地生产能力；第六，实行永久性基本农田保护制度，对纳入永久基本农田的耕地实行特殊保护；第七，禁止破坏耕地，尤其禁止毁损基本农田；第八，禁止闲置荒芜耕地；第九，通过土地整理增加耕地面积，提高耕地质量；第十，对已经遭受破坏或者污染的耕地实行耕地修复制度。
  按照现行有关耕地的法律规定，其主要立法意旨是在保护耕地数量和质量，同时对耕地利用方式进行限制。对耕地利用的禁限义务的设定主要是防止土地经营权人破坏、污染耕地，以及禁止闲置、荒芜基本农田，而不是限制对耕地的具体利用方式。基本农田保护条例第十七条第二款规定的“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，也是源于该行为会导致基本农田的破坏。因此，从现行法的规定看，并不禁止或者限制在耕地上种植非粮食作物。反而，法律充分保护土地经营权人的经营自主权。例如，《农村土地承包法》第十七条规定“依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”是承包方的权利之一。第三十七条规定，“土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。”因此，基于现行法律的规定，要求土地承包经营权人或者经营权人在耕地上必须种植粮食作物，没有法律依据，甚至可能导致违法。根据《农村土地承包法》第五十七条规定，发包方干涉承包方依法享有的生产经营自主权，应当承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失等民事责任。再如，《农业法》第七十二条规定，各级人民政府、农村集体经济组织或者村民委员会在农业和农村经济结构调整、农业产业化经营和土地承包经营权流转等过程中，不得侵犯农民的土地承包经营权；第九十条规定，侵害农民和农业生产经营组织的土地承包经营权等财产权或者其他合法权益的，应当停止侵害，恢复原状；造成损失、损害的，依法承担赔偿责任。
  从经济法的学理角度看，防止耕地“非粮化”，是保障粮食供给安全的法律价值体现。而在耕地利用方式上，则是农民生产经营自主权的体现。因此，耕地“非粮化”问题，本质上是国家基于粮食安全而行使行政干预的权利与耕地经营者自主行使生产经营自主权对耕地加以利用的权利之间的关系问题。国家干预权利的行使，须以法律的明确授权为条件。耕地经营者的权利应当受到法律的限制以防止权利滥用，在法律规定的范围内，耕地经营者享有按照自己的意愿利用耕地的自由。两种权利的边界依赖于法律的明确界分，否则就会形成实践中的权利冲突。根据对现行法律的梳理，可以看出，对耕地经营者的权利限制集中表现在不得破坏耕地，不得污染土壤，不得损害耕地的生产能力。对破坏、毁损、污染耕地的行为，可以通过行政权力的强制介入进行制止和处罚。但法律并不限制耕地种植非粮作物，行政机关对经营者在法律范围内利用土地的行为不得干预。基于粮食生产相对较低的比较效益，不论是小规模农户，还是工商资本，都在土地利用方式上首先受到利益驱动，土地利用主体更倾向于选择投入少、附加值高的非粮作物。对地方政府而言，提高耕地的产出效率，鼓励生产经营者从事收益更高的非粮生产方式，是其优化区域农业产业结构的首要选择。所有这些行为，都不违反法律的强制性规定。因此，以现行法律规定对国家干预与耕地利用中的生产经营自主权的边界划定看，不能解决耕地“非粮化”问题。
  摘自《中国土地科学》2022年第2期文章《防止耕地“非粮化”需要法律制度创新》