承包地三权分置：平等保护经营权存在的现实难题与对策

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崔奇峰 钟钰（中国农业科学院经济与发展研究所）

  在稳定承包权的基础上保护经营权
  我国农村改革是从调整农民与土地的关系开启的，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地之间的关系。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，落实第二轮土地承包到期后再延长三十年政策，加快培育新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，发展多种形式适度规模经营，实现小农户和现代农业有机衔接。这聚焦的依然是农民与土地的关系。现阶段处理好这一关系，关键就是处理好土地流转中小农户承包权和新型经营主体经营权之间的协调关系。
　　我国现行的农村土地“三权分置”制度，开启了承包权和经营权分离的篇章，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。稳定承包权，让农民吃上“定心丸”，可以放心地转移就业、流转土地，推动了土地适度规模经营。“三权分置”的另一出发点是放活经营权，促进适度规模经营。中央文件明确提出，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权。
　　但我们在调研中也发现了一些问题。一是一些地方地租不断增加，生产成本水涨船高。从我们的调查看，在惠粮政策强化、市场粮价看涨、新的技术模式和种植方式推广成熟等时候，地租价格往往随之上涨。在一些地方，高地租已经成为粮食生产成本居高不下的原因之一。二是经营权欠稳定。承包权和经营权分离，在保护农户承包权益的基础上，重在放活经营权，核心要义是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能，促进适度规模经营，让土地经营权在更大范围内优化配置，从而提高劳动生产率和资源利用率。而实践中，一些新型经营主体反映，个别小农户违反合同提高地租费用，不利于规模经营，甚至延误农时。三是两种权益受保护程度不对等。一系列政策举措都对稳定农村土地承包关系、增强农民依法维权意识起到了很大作用。相对于经营权而言，承包权得到了更好的保护。我们在一些粮食主产区调研时发现，本应共生互促的两大主体处于相互博弈的状态，土地承包权充当了提高地租的“谈判筹码”。
　　稳定和保护承包权，是维护农村基本经济制度的前提。从深化改革的角度看，下一步，也要聚焦经营权、放活经营权、稳定经营权、规范经营权，这是发展农业规模经营、推进农业生产现代化的有效措施。
　　一是实践多元化经营模式，放活经营权。鼓励通过土地经营权流转或共享方式来发展适度规模经营，探索更有效的放活经营权途径。丰富的国情农情孕育了多元化经营主体，有专业化种植养殖主体，有专业化服务主体，有土地流转、托管兼营型主体。可采用土地入股、土地托管、代耕代种等方式，实现土地经营权在小农户、新型经营主体之间共享，形成服务集中型适度规模经营方式。采用流转土地方式，承包权和经营权直接分离，形成土地集中型适度规模经营方式。采用既流转土地又托管经营等组合方式，形成混合型适度规模经营模式。通过多元化经营模式，搞活土地经营权，让需求各异的主体省时省力，将小农户纳入现代农业发展轨道。
　　二是政策支持降成本，稳定经营权。完善地租价格形成机制，建议以县为单位，采用定级估价等方法，因地制宜确定地租指导价，既要防止价格过高、严重挤压经营者利润，导致经营困难而放弃经营权，也要防止流转价格过低导致的承包户收回经营权行为。构筑农业补贴、信贷政策、保险政策“三位一体”的联动支持体系，政策的增量、措施的集成要向保护经营权倾斜。强化各种农业生产建设投入，改善生产条件，降低生产成本，增强市场竞争力，激励土地流转，有效稳定新型经营主体土地经营权。
　　三是加强监管，规范经营权。确定各地适度规模经营边界，农业经营方式坚持“宜大则大、宜小则小”原则，不要人为放大风险。强化各级政府在土地流转中的监管责任，特别是要健全针对工商资本租赁农地的上限控制、风险保障金、事中事后审核监管等制度。既要防止农产品价格低迷时，新型经营主体毁约退地现象，又要监督小农户的履约行为，发生纠纷时，以事实为依据，以法律为准绳。同时，要强化农地用途监管，严厉查处“非农化”“非粮化”行为。（来源：农民日报）