孙琳：我国地方政府债务风险衡量及化解对策

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孙琳（复旦大学经济学院教授）

  地方政府债务风险与财政重整
  防范化解重大风险是党的十九大提出的三大攻坚战之一，防控系统性金融风险是打好防范化解重大风险攻坚战的重中之重。地方财政重整制度是地方政府发生债务风险事件时的一种应急处置制度，这一制度安排不仅是2015年《中华人民共和国预算法》（以下简称为“新《预算法》”）的落实，也是加强地方政府性债务管理、防范化解重大风险的有力举措。
  2021年，鹤岗成为全国第一个“财政重整”地级市。作为煤都，鹤岗因煤而兴，又因煤炭资源枯竭而衰。随着支柱产业衰退，经济、财政、人口都出现明显收缩。与此同时，鹤岗房价跌到了全国最低，土地财政难以为继。鹤岗被视为典型的收缩型城市，而像鹤岗一样的城市不在少数。此前，四川资阳市的雁江区和安岳县也曾因土地出让收入下滑过快，地方政府偿债压力陡增，而触发了专项债务付息支出占比超过10%上限的红线，于2018年曾实施财政重整计划，并于2019年成功退出财政重整。
  地方政府债务风险问题不仅与地区经济发展水平，还与财政收支水平等息息相关，并存在地区间差异。财政重整的意图是债务高风险地区在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，依法履行相关程序，通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。
  在新《预算法》修订以前，伴随着大规模的工业化、城市化，大量的基础设施建设所需的资金缺口致使地方政府通过多种渠道筹措资金，政府性债务问题凸显。新《预算法》修订后，地方政府债务管理得以加强和完善，但在法定政府债务限额之外，地方政府还存在直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，导致地方政府总体债务规模持续攀升。为防止地方政府债务风险所导致的系统性财政风险，早在2016年国务院办公厅便印发了《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称《预案》）。《预案》首次提出了以地方财政重整制度为核心的地方政府性债务应急处置措施，即当市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划；但10%的红线也不是唯一触发条件。
  财政重整的关键举措是“压减支出、拓宽财源、偿债优先”。作为地方政府阶段性应急措施，在保障地方政府基本支出的基础上，一方面，需要加大欠税欠费清缴力度、暂停财税优惠政策，确保应收尽收，同时增加政府资源性收入；另一方面，依据债务风险等级，本级其他财政支出不增长或者大幅压缩。即通过匹配地方政府的资产与负债，提升地方政府的偿债能力，降低债务风险。如何客观衡量地方政府债务风险及偿债能力，及时预警就显得极为关键。值得注意的是，财政重整作为化解地方政府债务风险的一道防线，衡量指标为“显性债务付息支出债务占比”，主要针对显性债务风险，随着地方政府法定债务“前门”越开越大，加之此前存在的不同形式的地方政府隐性债务，部分地方政府债务风险有可能出现大幅攀升。
  当前地方政府债务结构及债务风险
  我国地方政府债务结构
  2013年，审计署的审计报告中将政府性债务分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。新《预算法》规定，地方政府在法定债务限额内可以采用“自发自还”的方式举债。随着一系列的债务置换等地方政府债务“显性化”政策的推行，地方政府债券市场快速发展，地方政府债券规模持续扩大，市场规范性显著提高。
  基于新《预算法》修订前后的地方政府债务相关界定的变化，地方政府债务可以分为“显性直接债务”（窄口径）、“显性直接债务+隐性直接债务”（中口径）和“显性直接债务+隐性直接债务+隐性或有债务”（宽口径）。
  从窄口径的显性直接债务视角来看，地方政府债务主要包括一般债券和专项债券,根据中国地方政府债券信息公开平台的数据，非政府债券形式存量政府债务的占比快速下降。2018年以来，地方政府债券成为地方政府债务最主要的存在形式。2021年全国地方政府债券余额约为30.3万亿元人民币，占GDP的比重约为26.5%。从一般债券与专项债券占地方政府债券发行份额看，2015年后专项债券余额占地方政府债券余额的比重快速增加，2015年专项债券刚开始发行，专项债券余额仅为0.97万亿元，占地方政府债券余额的20.2%，2015—2020年专项债券余额占地方政府债券余额比重逐年攀升，到2020年，专项债券余额已占地方政府债券余额的50.6%，达到了12.89万亿元。
  从地方政府债券的发行期限看，在2015—2019年间，地方政府债券的发行期限大多以3年期、5年期和7年期为主。伴随地方政府债务规模逐渐提升，加之债券的偿还周期较短，导致地方政府偿债压力较大。此后，从2020年至今，根据《关于做好地方政府债券发行工作的意见》（财库[2020]36号）的规定，地方财政部门可自主确定专项债的发行期限。2020年全年专项债券的平均发行期限为14.6年，与一般债券的14.7年接近；2021年专项债券的平均发行期限为14.2年，明显高于一般债券的7.7年，且二者平均发行期限差距有进一步扩大的趋势。财政部放开期限限制后，市场上成功发行了多支10年期、15年期甚至30年期等中长期政府债券。专项债期限拉长，一方面体现了地方政府资本性支出项目的变化，有利于减小地方政府债务偿付压力，防止地方政府因触发债务红线而被迫财政重整；另一方面也有利于结合国家战略和规划对债券投向进行全生命周期优化调整。从政策和规则上，更强调合理提高长期专项债券期限比例，突出预期收益和融资期限的匹配度，降低期限错配风险、缓释债务风险。
  从中口径的地方政府显性债务和“城投债”的视角下，更重视地方政府隐性债务风险。针对地方政府隐性债务的内涵与界定，学术界尚未形成统一的定论。已有学者从不同口径对地方政府隐性债务进行梳理测算，如毛捷团队发现2015年以后融资平台债务规模仍在不断增加，2014年融资平台债务规模为19.85万亿，2015年和2016年融资平台债务保持着超15%的增长率，虽然2017年和2018年融资平台债务增速有所放缓，但仍维持在10%左右的高位，在2018年地方政府融资平台债务已达33.08万亿。在国内外学者与机构对隐性债务规模的估算结果中，地方政府隐性债务区间是30万亿元—50万亿元，产生较大差距的主要原因是测算口径的差异，如杨志勇团队以全国或有隐性负债为标准（杨志勇等，2017），而毛捷团队将地方政府融资平台公司作为债务主体违法违规的债务都归为地方政府隐性债务。
  新《预算法》实施后，以政府举债方式和举债主体是否违规为判断标准，地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务（毛捷和徐军伟，2019；徐军伟等，2020；赵治纲，2021）。特别是地方政府作为地方政府融资平台的注资人和地方国企的控制人，极易将超前投资和部分政府职能让渡给融资平台与地方国企，这势必会使得经营行为与社会效益相交织，导致经营业绩不佳、债务负担超负荷等现象。与此同时，地方政府作为融资平台与地方国企的“隐形”担保人，容易导致融资平台与地方国企等隐性债务主体存在预算软约束预期。新《预算法》修订后，中国地方政府债务管理由“关前门，开后门”逐渐过渡到“开前门，堵后门”，形式上也逐渐向一般债券和专项债券规范化发展，但地方政府仍存在地方政府融资平台债务、政府引导基金、养老金缺口、政府与社会资本合作（PPP）债务融资等形式的新的地方政府违法违规类隐性债务，如源于地方国企的隐性债务、源于地方融资平台的隐性债务以及源于商业银行不良贷款的隐性债务。
  基于宽口径的地方政府隐性债务是在中口径的基础上进一步考虑了地方国有企业形成的政府预期债务与非预期债务等。
  综上所述，尽管现有文献对地方政府隐性债务的界定和规模测算存在较大差异，但在理论界和实务界达成高度一致，应对地方政府债务隐性债务带来的风险“未雨绸缪”。在中央“不救助”的原则下，如何衡量和化解地方政府债务风险，仍然是当前亟待解决的问题。
  我国地方政府债务风险衡量
  国际上对政府债务的衡量指标主要包括“债务率”和“负债率”，二者分别从财政收入和名义GDP角度对地方政府偿债能力进行量化。其中，“债务率”是地方政府债务余额与综合财力之比，如显性债务率=（地方政府一般债务余额+地方政府专项债务余额）÷（公共预算收入+政府性基金收入）。地方政府债务余额可分为地方政府债务显性余额（含一般债和专项债）和地方政府债务隐性余额（含城投债、国企担保、PPP等）。“负债率”是地方政府债务余额与名义GDP之比，如显性负债率=（地方政府一般债务余额+地方政府专项债务余额）÷名义GDP。由于中国地方政府隐性债务较难测量，因此，一般从显性债务口径进行统计。此外，“地方债余额/地方债限额”的地方政府举债空间也是地方政府举债关注的重要指标，在一定程度上可从侧面反映出地方政府债务水平和举债的可能性。
  地方政府显性债务风险衡量
  总体来看，2021年地方政府显性债务率达105.8%，处于国际风险警戒区间。截至2021年12月31日，我国地方政府一般债务和专项债务余额为30.47万亿，2021年地方政府综合财力为28.80万亿（公共预算收入19.33万亿+地方政府性基金收入9.47万亿），地方显性债务率水平为105.8%，较2020年的91.3%提升14.5个百分点，已由警戒区间下界跨入国际通用的100%—120%警戒区间内（张志华等，2008）；2021年地方政府显性负债率为26.6%，低于国际通用的60%风险警戒线。由于地方政府债务余额存在统计口径上的差异和其他经济因素影响，目前政府债务警戒线缺少刚性约束。从地方政府债务余额总量来看，2021年末，地方政府债务余额30.47万亿、地方政府债务限额33.28万亿，余额占限额比重为91.6%，地方财政尚余2.81万亿债务留存余额，但在不同地区存在不同程度的地方政府偿债压力。
  从各地方政府的显性债务率来看，地方政府财力薄弱省份承压明显。根据2020年全国31个省、自治区、直辖市的显性债务率，可知：显性债务率超过110%共计9个省份，分别为天津（179%）、贵州（152%）、内蒙古（144%）、青海（123%）、云南（118%）、宁夏（116%）、辽宁（114%）、吉林（110%）和湖南（110%）。以上均为地方财力薄弱省份，根据2020年综合预算财力（公共财政收入+政府性基金收入+相关转移支付）排名，除辽宁和湖南外，均处于15—30名区间水平。显性债务率低于80%有8个省份，分别为西藏（16%）、广东（53%）、上海（61%）、北京（66%）、浙江（74%）、河南（74%）、江苏（76%）和山西（79%），以上8省份除西藏外，均为综合财力较强省份。类似地，从各地方政府债务的显性负债率来看，较高显性债务风险水平地区为：青海（82%）、贵州（62%）、内蒙古（48%）、海南（47%）、宁夏（47%）、天津（45%）、新疆（45%）、甘肃（44%）、吉林（42%）、黑龙江（42%）、云南（39%）和广西（34%）；较低显性负债率水平地区为：广东（11%）、福建（17%）、江苏（17%）、北京（17%）、上海（18%）和河南（18%）。显性负债率压力较高（较低）的地区与债务率较高（较低）有较大的重合性，也均为地方财力相对薄弱（较强）省份。
  从地方债余额占地方债限额比重来看，2020年全国31个省、自治区、直辖市中，往年未使用限额空间较小的是天津、湖北、湖南、贵州、黑龙江、内蒙古；而往年未使用限额空间较大的是北京、上海、西藏、河南、广东、广西。综合而言，地方政府财力越弱的地区，对地方政府债务依赖度越高；而地方政府财力较强地区，地方政府债务限额利用的空间更大。
  综上所述，我国地方政府的显性债务风险虽已跨入警戒区，但考虑到新冠肺炎疫情的冲击与中国经济强劲的复苏动力，我国地方政府显性债务风险整体尚属可控，但存在地区差异：经济发达地区的显性债务风险相较其他欠发达地区明显偏低，综合财力与经济发展水平的双重桎梏让部分地区的债务风险急剧攀升，如贵州等，地区间的显性债务风险不平衡问题日趋严峻，如何化解高债务风险地区的债务问题，防范地区间债务风险传导也成为债务问题解决的重点。
  主要结论与对策
  针对我国地方政府债务具有规模快速增长、区域分布不均、风险显著上升等特点，我国陆续开展了地方政府债务管理改革，一定程度上抑制了政府债务增长，增强了隐性债务显性化程度，改善了企业的融资环境，有利于防范系统性金融风险。值得注意的是，受债务规模持续扩大、举债利率整体偏高、早期举债期限较短、财政资金流动性不足等因素影响，当前及未来偿还地方政府债务本金和利息的压力较大。2020年，全国地方政府一般债券和专项债券还本付息额占所偿债资金来源的比重均超过10%，80%以上的地方政府一般债券和专项债券的还本金额只能通过发行再融资债券的方式（即“借新还旧”）得以筹措，地方政府一般债券的“借新还旧”程度逐年加剧。结合各个地方政府的债务规模、资源禀赋和财力水平，主要的债务风险化解对策包括：
  加强财政调整措施的贯彻执行，防患于未然，及时止损。强化地方政府债务风险事件的研判，结合自身地方政府债务付息支出占比，适时启动财政重整，以避免财政不可持续。
  推进“隐性债务归零”，推广全域无隐性债务地区的经验。2021年10月广东和上海成为全国首批“全域无隐性债务”试点，“隐性债务清零”主要通过发行再融资债券将表外隐性债务表内化、利用债务置换、借新还旧、债务展期、破产重组等方式实现，在制度上规范债务管理，实现全域无隐性债务目标，为其他地区提供有益经验。
  增强地方政府资源配置能力，实现财力再平衡。存在财政调整的重点区域和地方政府债务风险水平较高的地区，地方政府应加强地方税体系建设；减持或变现地方国有企业股权，使用土地等资产化；制定符合地区资源禀赋的发展规划，补充地方政府资源性收益和权益性收益，实现地方政府的财力再平衡。
  减少地方政府新增隐性债务，遏制企业端与政府端的债务违规流动。在化解地方政府存量债务的同时，规范政府支出行为，着力解决地方政府重复建设、盲目举债等问题。同时，遏制地方政府以企业债务形式增加隐性债务，加强对地方政府的财政监督力度，逐渐熨平地方政府债务风险。
  作为全球第二大经济体，中国GDP稳中有升，在新冠肺炎疫情的冲击下依然保有强劲的增长势头，针对地方政府债务风险的防范和约束，具有较强的制度优势和经济基础，但仍然要防微杜渐，居安思危。（来源：《国家治理》周刊2022年7月上）