有必要建立国内粮食安全的区域合作机制

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孙晓明（中国粮食经济学会、中国粮食行业协会理事）

  2019年中央财经委第五次会议指出，新形势下促进区域协调发展，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。
  会议强调，要形成全国统一开放竞争有序的商品和要素市场，使市场在资源配置中起决定性作用，健全市场一体化发展机制，深化区域合作机制。要改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间。要完善能源消费总量和强度双控制度，全面建立生态补偿制度，健全区际利益补偿机制和纵向生态补偿机制。要完善财政转移支付制度，对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付。
  农业供给侧改革政策体系框架逐渐形成，粮食主产区利益补偿机制将进一步完善，早在2013年国务院就已经提出完善粮食主产区利益补偿机制，要求建立健全农业投入增长、生态补偿、粮食产业发展保护等机制，增加中央财政对粮食大县的奖励资金，新增农业补贴向主产区和优势产区集中。
  推进农业供给侧结构性改革已收到成效，在资金投入结构调整方面，政策主要是改革财政支农投入机制，探索建立涉农资金统筹整合长效机制，落实以绿色生态为导向的农业补贴制度等，完善粮食主产区利益补偿机制。
  粮食主产区具有生产粮食产品和生产生态产品的双重功能。粮食生产一方面是利用自然、消耗资源、形成排放的粮食产品产出过程，但同时也发挥了保护生态、美化田野和环境、吸收二氧化碳、制造氧气、消化排放、净化空气、调节气候等生态功能的作用。
  将粮食主产区纳入绿色生态补偿政策的扶持范围，或采取与禁止开发区基本相同的补偿政策，既是国家主体功能区配套扶持政策的应有之义，也是人类对主产区粮食耕地的生态关怀和对“衣食父母”的人文关怀。
  长期以来，粮食大县财政穷县，种粮赔钱，比较效益不高，种粮不划算已成人们的共识，也导致粮食主产区地方政府重农抓粮的积极性不高，或者是只重视粮食数量，忽视粮食质量和农产品的结构性问题。粮食主销区依赖产区市场，粮食主销区政府以为有钱就有粮，有粮食产区作“备用”，也导致粮食销区粮食生产储备的意识淡薄。
  2010年国务院“从确保国家粮食安全和食品安全的大局出发，充分发挥比较优势，重点建设以‘七区二十三带’为主体的农产品主产区”。即构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局，这是保护粮食主产区的战略部署，更是立足国情粮情的现实选择。
  从取消“农业税”，以及十五年来中央财政“三农”支出每年增幅超过15%，平均产一斤粮食，国家补贴资金占每亩粮田物化成本的1/3，也就是说每亩地平均300元成本，国家贴补了100元。这是史无前例的，令人欣喜和感动，更是对人类社会和世界粮食安全不可估量的贡献。
  对耕地和水资源保护、扶持粮食生产政策力度可谓极致，但是多是以奖代补，仍然同重点生态功能区逐步实施的补偿政策有差距，没有在全国完全实现谁产粮给谁补偿，谁调粮给谁补贴的体制机制，应把粮食主体功能区（粮食主产区）完全视同绿色生态功能区，实行特殊的保护政策和财政转移支付政策。
  粮食主产区彻底抛弃粮食大县财政穷县的窘境，鱼米之乡、生态文明之乡、宜居城乡，幸福安康、和谐共进，各种桂冠集中体现，这幅场景不难实现，关键是我们的政策设计和制度安排，唯如此，方能顺应民心民意，铺就科学发展之大道。
  粮食是国家自强、民族自立、民生保障的基本战略物资，解决我国的粮食问题必须始终坚持立足国内的基本方针，稳定发展粮食生产是保障国家粮食安全的根本之策，粮食主产区是提供商品粮源、保障粮食安全的重要基地。
  对粮食主产区实行特殊的保护政策，事关国计民生，有利于国家长治久安。从社会和民生的角度看，粮食具有公共物品属性，粮食生产是一种带有社会公益性的行为；从产品生产效率的角度考察，粮食是一种自然与市场风险大、供给与需求弹性小、投入回报率低的产品。对粮食主产区实行保护粮食耕地和支持粮食生产的特殊补偿政策，符合社会公平、正义的原则。
  适应粮食主体功能区要求，加大财政转移支付力度。中央财政应继续完善粮食主产区激励约束机制，特别是对耕地地力提升、适度规模种植等，加大奖补力度，引导并帮助地方建立基层政府基本财力保障制度，增强粮食主产区基层政府实施公共管理、提供基本公共服务和落实各项民生政策的能力。
  建立健全有利于切实保护粮食生产、生态环境、耕地地力提升和责任落实相挂钩的奖惩机制。鼓励探索建立粮食产销地区间横向援助机制，探索建立粮食主销区或粮食调入区补偿粮食主产区和调出区的利益机制，谁吃粮谁拿钱，谁调粮谁补贴，粮食调入或生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点或优势粮食、生态功能区因加强粮食生产和流通及生态环境保护的投入以及造成的利益损失进行足额补偿。