金文成：推进农民合作社高质量发展

gecccn

金文成（农业农村部农村合作经济指导司一级巡视员）

  农民专业合作社法实施12年来，农业农村部会同有关部门认真贯彻落实农民专业合作社法，采取有力举措，强化指导扶持服务，初步构建起法律法规、指导服务和扶持政策“三大体系”。
  一是农民合作社法律法规体系逐步形成。按照农民专业合作社法的有关规定，国务院制定了农民专业合作社登记管理条例，原农业部、财政部、原工商总局等有关部门制订了农民合作社示  范章程、财务会计、登记办法等规章制度，20个省份出台了地方性法规，15个省份制定了推动农民合作社规范发展的具体意见，逐步形成以农民专业合作社法为核心、地方性法规为支撑、规章制度相配套的法律法规体系。2018年7月1日，新修订的农民专业合作社法正式施行，把规范农民合作社的组织和行为调整为立法首要目标，丰富了合作领域和业务范围,确立了联合社的法人地位，要求县级以上建立综合协调机制，强化了扶持措施。新修订的农民专业合作社法是农民合作社规范运行、创新发展的根本遵循，也是开展农民合作社规范提升行动的法治基础。
  二是多层级指导服务体系初步建立。2013年7月，经国务院批准，农业部会同发改、财政、水利、税务、工商、林业、银监、供销等部门和单位建立了全国农民合作社发展部际联席会议制度，形成了依法推进农民合作社发展的强大合力。大多数地方陆续建立了领导小组、联席会议制度，加强对农民合作社的指导。各地打造农民合作社辅导员队伍，开展多种形式的结对帮扶，为农民合作社提供了全方位服务。
  三是扶持政策体系日益完善。全国农民合作社发展部际联席会议成员单位联合出台意见，引导农民合作社规范发展、示范创建。农业农村部、市场监管总局、税务总局等部门，依法为农民合作社的组织建设、登记注册、税务管理提供指导服务。发展改革委、财政部、税务总局、银保监会等部门充分发挥职能作用，在项目支持、财政扶持、税收优惠、金融信贷等方面专门制订了支持政策。2017年5月，中办、国办印发了《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，从财政税收、基础设施建设、金融信贷、保险支持、市场营销、人才培养等6个方面，进一步系统构建了支持农民合作社等新型农业经营主体的扶持政策体系。2019年9月，经国务院同意，中央农办、农业农村部等11个部门和单位制定印发了《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》，对推进农民合作社高质量发展作出总体部署。
  在强有力的法律政策推动下，我国农民合作社蓬勃发展，正由数量增长步入质量提升新阶段，主要呈现以下特征：
  一是数量持续增长。截至目前，全国依法登记的农民合作社达220.3万家。农民合作社通过共同出资、共创品牌、共享利益，组建1万多家联合社。农民合作社数量仍呈增长趋势，表明农民群众办社入社的积极性依然很高，在质量高的前提下，数量增加有助于农民合作社更好地发挥其作用。
  二是带动能力增强。全国近一半的农户都加入了农民合作社，社均成员55户。从牵头领办人的身份看，普通农民牵头领办的占91.2%（其中村组干部领办的占12.2%）、企业领办的占2.3%、基层农技服务组织领办的占1.5%、其他社会力量领办的占4.9%。
  三是产业分布广泛。农民合作社产业涵盖粮棉油、肉蛋奶、果蔬茶等主要产品生产，并由种养业向农产品加工、休闲观光旅游农业、民间工艺制作和服务业延伸，其中种植业约占54.7%，养殖业25.8%，服务业7.7%，林业和其他产业占11.8%。
  四是服务水平提升。农民合作社为成员提供农资供应、农机作业、技术信息等统一服务，其中提供产加销一体化服务的农民合作社占比53.4%。8.7万家农民合作社拥有注册商标，4.6万家农民合作社通过了农产品质量认证。一些地方在专业合作的基础上，开展农民合作社信用合作、互助保险、土地股份等合作，由单一要素联合向资金（包括财政扶贫资金股权量化）、技术、土地、闲置农房等多要素合作转变。
农民合作社的发展，已经在建设现代农业、助力脱贫攻坚、带领农民增收致富中发挥了重要作用。
  ——农民合作社成为组织服务小农户的重要载体。农民合作社成员以农民为主体，八成以上的成员是普通小农户。农民合作社为成员提供农业生产经营服务，组织小农户“抱团”闯市场，帮助小农户克服势单力薄、分散经营的不足，推进规模化、标准化生产经营，引领小农户与现代农业发展有机衔接。
  ——农民合作社成为激活农村资源要素的重要平台。在乡村振兴战略中发展新产业、新业态方面，农民合作社大有作为。农民合作社通过整合土地、闲置农房、资金、技术等资源要素，形成集聚效应，为乡村振兴注入了活力。大学毕业生、返乡农民工、各类回乡人士、工商资本等，通过参社办社进行创业创新，全国有3.3万家农民合作社创办加工企业等经济实体，2万家发展农村电子商务，近8000家进军休闲农业和乡村旅游。
  ——农民合作社成为维护农民权益的重要力量。农民合作社通过优质优价、就地加工等提升农业经营综合效益，增加了成员家庭经营收入；通过促进富余劳动力转移就业，提高了农民工资性收入；通过引导成员多种形式出资获取分红，扩大了农民财产性收入来源。农民合作社特有的“一人一票”治理机制，在乡村治理中推进了农村民主管理。2018年，农民合作社为每个成员平均返还盈余1402元。全国有385.1万个建档立卡贫困户加入农民合作社，约10%的国家级农民合作社示范社位于国家级贫困县，带动成员22.8万户。
  在农民合作社快速发展的同时，我们也注意到农民合作社发展还面临着不少困难和问题。刚才李春生副主任从农村金融角度分析了农民合作社面临的困难并提出了五条建议，讲得深刻，很到位。从管理层面看，还有规范不够、质量不高、指导服务薄弱等问题。
  一是规范化程度不高。农民合作社具有独特的组织架构、一人一票的治理机制，实行专门的财务会计制度，一些农民群众和基层干部对农民合作社的属性了解不多，导致办社规范程度低。部分农民合作社制度不健全，章程制定不切实际；有的农民合作社“三会”运转不协调，农民成员参与社务管理的积极性不高，民主管理、民主监督不到位；有的农民合作社未按农民专业合作社财务会计制度进行会计核算、建立成员账户和档案台账；有的农民合作社变更登记和年度报告公示不及时。还有不少“空壳社”有待进一步清理、整顿、规范、提升。
  二是服务带动农民的能力不强。由于发展时间较短、带头人能力有限等原因，农民合作社规模小、经营分散、实力较弱等问题还十分突出，服务带动能力与农民需求还有差距。农民合作社经营范围多局限在种养环节，对农民最迫切需要的产品加工、储运、销售等服务拓展不够。农民合作社间的联合起步晚，农民合作社之间的优势互补、联合互助等功能没有充分发挥出来，不能为农民提供全产业链的专业化服务。据统计，全国农业经营户有2亿户，现在合作社带动了一半的农户，提高农业生产组织化程度还有大的发展空间。
  三是指导管理不到位。基层农经管理机构在乡镇机构改革中被撤销、归并的情况比较普遍，基层农经体系十分薄弱，农经工作人员年龄老化严重、青黄不接，基层农经部门指导管理农民合作社心有余而力不足。据统计，全国39900多个乡镇，只有20%的乡镇有农经机构，有57%的乡镇农经职责分散到多个单位，还有22%的乡镇就没有农经机构，职责也没有落实。这已经引起了农业农村部的高度重视，正协调有关方面推动解决。
  党中央、国务院高度重视农民合作社事业发展，习近平总书记多次做出重要指示，指出“要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率”。今年的中央一号文件明确提出，要开展农民合作社规范提升行动。按照党中央、国务院的决策部署，我们坚持问题导向，着力推动农民合作社高质量发展。主要做了以下四个方面的工作。
  第一，促进规范提升。经国务院同意，中央农办、农业农村部等11个部门和单位研究制定《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》，明确了当前和今后一个时期推进农民合作社高质量发展的总体要求和政策措施。中央农办、农业农村部等11个部门和单位联合印发《开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作方案》，明确了清理范围、工作步骤、责任分工和时间安排，对专项清理工作作出全面部署。
  第二，加强试点示范。扩大农民合作社质量提升整县推进试点范围，2019年拟增加120个试点县。通过发展壮大单体农民合作社、培育发展农民合作社联合社、提升县域指导扶持服务水平，打造一批农民合作社高质量发展的县域样板。会同全国农民合作社发展部际联席会议成员单位修订了《国家农民合作社示范社评定和监测办法》，组织开展了2019年国家示范社监测。总结优秀典型案例，围绕农民合作社民主管理、联合合作、创新机制、产业振兴、带贫增收等9个主题，择优选编了24个优秀案例，印发推介通知并编印出版。
  第三，加强基础性制度建设。根据新修订的农民专业合作社法，制修订印发了农民专业合作社示范章程、农民专业合作社联合社示范章程。会同财政部制定印发了《农民专业合作社解散、破产清算时国家财政直接补助形成的财产处置暂行办法》。配合有关部门修订农民合作社相关配套法规，研究起草农民合作社财务制度。
  第四，组织社会力量支持农民合作社发展。与中国中化、中粮和中邮等企业签署了合作框架协议，制定了实施方案，联合举办新闻发布会，指导各级农业农村部门与三方积极对接，深化合作，共同促进农民合作社质量提升。中邮集团为近8000家示范社提供了信贷、保险、邮递和电商等优质服务，发放贷款25.4亿元，赠送风险保障2620万元。中国中化集团直接服务1092家合作社，辐射带动3942家，85家合作社成为中化MAP现代农业技术服务平台合伙人，127个合作社产品登上“熊猫指南”榜单，占比40%。中粮集团我买网农特产品合作区域覆盖全国12个省、19个县，2019年预计销售额达6300万元。
  中央经济工作会议刚刚闭幕，对明年工作做出了安排部署，要求坚持稳中求进总基调，抓实“六稳”，推进经济社会高质量发展。明年，围绕推进农民合作社高质量发展，我们将重点做好七方面的工作。
  一是扎实推进整县试点。开展第一批试点工作总结和第二批试点工作中期评估，分区域组织试点县围绕规范建设、增强服务带动能力、促进联合与合作、强化县域指导扶持服务等主题开展经验交流，创建一批农民合作社高质量发展县域样板。我们已经批复了第二批农民合作社质量提升整县推进试点，覆盖了全国31个省（区、市）、4个计划单列市和新疆生产建设兵团，试点范围扩大到150个县。
  二是深入开展示范社创建。组织开展2020年国家农民合作社示范社评定，推进国家、省、市、县级示范社四级联创。把县级以上示范社和联合社作为扶持重点，支持其加强加工、流通、销售等关键环节能力建设。
  三是组织表彰先进活动。通过对发展农民合作社事业作出突出贡献的单位和个人予以表彰，加强农民合作社先进集体和先进个人宣传推介，激发广大干部群众依法做好农民合作社工作的积极性。
  四是发挥典型引领作用。认真总结农民合作社质量提升整县推进试点、社会力量支持农民合作社发展及农民合作社规范提升中的好做法好经验，编印出版农民合作社第二批典型案例，加强宣传推介。
  五是深化拓展社企对接。深化与中邮、中国中化和中粮的合作，指导地方做好对接工作。拓展合作企业范围，择优新增一批营销、物流企业对接农民合作社，分片区开展产销对接和品牌宣传，提升合作社产品影响力和效益。建立支持农民合作社发展社会力量名单，明确支持服务内容，为企业联手农民合作社搭建对接平台，提升发展质量。
  六是深入推进联合合作。推动合作社之间、合作社与各类经营主体多元融合发展，实现优势互补，构建利益共同体，培育一批产业竞争力强、区域知名度高的品牌联合社。
  七是加强指导服务。制定农民合作社财务制度，研究起草农民合作社会计制度，开展农民合作社普法宣传。开展农民合作社带头人和基层农民合作社辅导员培训，加强县乡农民合作社辅导员队伍建设。指导合作社强化规范运行，完善章程制度，优化内部管理，提升规范化水平，增强服务带动能力。
  在新时代实施乡村振兴战略的大背景下，农民合作社面临新的发展机遇，肩负新的历史使命。农民合作社是农民群众的组织者。合作社以农民为主体、以服务为宗旨，是促进小农户和现代农业发展有机衔接的重要组织载体。农民合作社是资源要素的激活者。通过组建合作社，聚集农民群众的土地、闲置农房等资源资产，聚集人才、资金、技术和先进管理理念等要素，形成资源要素的聚集效应，为乡村发展注入活力。农民合作社是乡村产业的引领者。发展乡村产业，必须要有引领龙头，合作社是最重要的龙头之一，一些合作社通过挖掘农业农村多重价值，发展乡土特色产业，唱响质量兴农、绿色兴农、品牌强农的主旋律，推动农村一二三产业融合发展。农民合作社是农民权益的维护者。分散的农民以合作社的形式组织起来，能够在市场上增强农民的主体地位，在生产过程中降低生产成本，在乡村治理中推进农村民主管理。因此，农民合作社的发展是乡村组织振兴的重要内容。
  实现合作社质量提升，关键取决于合作社自身的努力。合作社要抓住有利契机，立足农业农村，敢闯敢干，努力把合作社做优做强。一要练好内功。强化合作社规范建设，做到依法办社、依章办事，发挥成员大会、理事会、监事会的功能，规范盈余分配，维护成员权益，提高经营能力和管理水平。二要拓展业务。用现代发展理念引领合作社，整合多种资源要素为我所用，以主营业务为基础，向加工流通延伸，树立诚信意识，全面提升产品质量安全水平，提高创新能力和自我发展能力。三要加强服务。牢记服务为本，及时高效地为农户提供各种高效便捷服务，探索互助保险、信用合作等满足小农户化解风险、扩大融资需求的有效路径。特别是贫困地区的合作社要充分发挥对贫困人口的组织和带动作用，多种方式吸纳小农户开展产业扶贫脱贫，走出一条合作社发展与脱贫攻坚有机结合的新路子。四要社际联合。合作社之间要加强联合与合作，通过依法组建区域性联合社实行行业自律，组建行业性联合社共创品牌，发展产业链联合增强特色优势产业竞争力，引领带动农民参与国内外市场竞争，力争形成具有较强竞争力的合作社联合社。