张琦：以精细化管理推动宜居城市高质量发展

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张琦（北京师范大学中国乡村振兴与发展研究中心教授）

  城市是现代国民经济发展的主要载体。党的十八大以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，逐步完成了由“乡土中国”向“城镇中国”的蜕变。但当前，我国城市管理距离实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的高水平宜居宜业目标还有不小差距。这就需要在细微处下功夫，以精细化管理推动创建宜居宜业文明城市，推动新型城镇化向更高水平发展。
  城市精细化管理的基本要义
  整体来看，城市精细化管理就是借鉴企业精细化管理思想，针对城市化过程中暴露出来的城市管理问题，利用更精准的操作、更细化的标准和更科学的手段，实现城市环境质量提升、人民生活水平改善和增强城市竞争力的城市管理理念和管理实践。
  就城市管理的主体而言，传统的城市管理者以政府部门为主，市民这一城市管理主体的作用难以发挥。城市精细化管理则强调构建由政府提供公共服务、市民共管共治、市场提供专业服务、社会组织提供公益服务构成的四层服务管理体系，发挥社会各方作用，满足城市居民各类精细化的管理服务需求。就城市管理的手段和方式来说，传统的城市管理在运行过程中对城市新问题、新变化反映不及时，难以适应宜居城市高质量发展的需要。对比而言，城市精细化管理更加突出城市管理和城市服务的法治化、专业化、标准化和智能化，推动高效服务实现人群全覆盖、区域全覆盖、时间全覆盖，推动城市治理体系和治理能力现代化，真正实现让市民安居、让城市宜居。就管理内容而言，传统的城市管理主要包括基础设施的建设与维护、公共服务提供等两方面内容，城市精细化管理则在这两大内容基础上，通过优化城市管理服务，完善城市功能，改善人居环境，推动城市实现内涵式发展。
  精细化管理在宜居城市高质量发展中的重要性
  精细化管理是相比于传统管理方式更加精细、效率更高的城市管理方式，在推动宜居城市高质量发展方面，城市精细化管理不可或缺。
  精细化管理是满足城市居民对美好生活向往的必然选择
  宜居城市高质量发展要以满足城市居民日益增长的美好生活需要作为基本判断标准，以居民满意度和幸福感作为主要标尺。城市精细化管理坚持以人为本，充分发挥市民这一城市管理主体作用，在城市管理中打造共建共治共享的社会治理格局，有利于实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，让人民群众共享城市治理成果。同时，城市精细化管理强调“群众利益无小事”，围绕让群众生活更美好，通过地理空间上的网格化管理、管控时间上的全天候管理、技术手段上的智能化管理，直击居民最期盼、最关切的诉求和突出问题，有效推动建设环境整洁美丽、生活方便快捷的宜居城市。因此，实现宜居城市高质量发展，满足城市居民对美好生活的向往，城市精细化管理是必由之路。
  精细化管理有利于营造高质量的营商环境
  推动宜居城市高质量发展离不开高质量的城市营商环境做支撑。城市的精细化管理水平深刻反映了一个城市的品质和形象，是城市营商环境的重要影响因素。一方面，法治是最好的营商环境。只有尊重市场经济规律，在法治框架内调整各类市场主体的利益关系，才能使市场在资源配置中起决定性作用，也更好发挥出“有形之手”的能量。城市精细化管理以法治化为着力点，充分运用法律法规、制度、标准来管理城市，发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，为各类市场化主体创造高质量的营商环境。另一方面，城市精细化管理有利于提升市场主体的获得感。营商环境好不好，市场主体最有发言权。精细化管理不仅问需于民，而且问需于商，在提供完善的基础设施和高效普惠性服务的同时，针对不同企业的发展诉求，提供精准化、细致化服务。
  精细化管理有利于推动城市治理体系和治理能力现代化
  构建适应新时代发展需要的现代城市治理体系，不仅仅是宜居城市高质量发展的重要内容，也是推动宜居城市高质量发展的重要支撑。实现城市治理能力现代化，城市精细化管理是必然要求。一方面，精细化管理以智能化赋能城市治理，夯实了城市治理的数字底座，有利于推动城市信息交互和资源共享，实现城市治理的组织重构、流程再造，加快由“管理”向“高效治理”转变。另一方面，城市治理体系和治理能力现代化要求必须重塑城市与政府、社会、市场之间的关系，推动城市治理向社会本位、民本位、市场本位转变。与之相对应，精细化管理强调构建由政府、市民、市场和社会组织构成的多元化管理服务体系，针对不同管理服务需求提供不同的资源和服务，推动城市治理方式科学化、治理主体多元化、资源对接高效化，加快城市治理路径向多主体共建共享共治转变。
  推动实现宜居城市精细化管理的重点
  2017年3月5日，习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时提出：“城市管理应该像绣花一样精细”。这为城市管理指明了前进方向。各地以习近平总书记重要指示为指导，纷纷开启了城市精细化管理实践并取得了广泛成效，有力推动了宜居城市的高质量发展。围绕推动宜居城市高质量发展，各地城市精细化管理实践主要包括如下几方面内容：
  提升宜居城市综合治理能力
  精细化管理强调城市管理的法治化、专业化、标准化和智能化，成为各地区推动宜居城市高质量发展的重点工作。一是提升宜居城市管理法治化水平。即强调城市管理要依法管理、依法治理，推动重点领域法规规章的立改废释，提高专业执法与综合执法水平，充分运用法治思维和法治手段解决城市管理顽症难题。二是提升宜居城市管理专业化水平。即强调对城市运作的深度了解和细致把控，通过专业化人才队伍提供专业化城市服务，满足城市居民日益增长的高品质服务需求，实现城市管理服务水平提升。三是提升宜居城市管理标准化水平。即通过建立健全城市管理标准体系，对城市管理涉及的范围、职责、流程、责任等作出明确规定，为城市精细化管理提供标尺和依据，使城市管理领域的法律法规政策有细化落实的载体，从而提高城市精细化管理水平。四是提升宜居城市管理智能化水平。即加大现代信息技术使用密度，充分发挥物联网、云计算、大数据、人工智能等技术在城市管理中的优势作用，以数字化手段实现对城市突出问题、热点问题的专业分析、提前预警，提升城市管理智能化水平。比如北京市于2019年提出要推进城市精治共治法治，推动城市管理法治化、标准化、智能化、专业化、社会化，加强城市日常运行管理，推动城市管理向城市治理转变。
  提升市政基础设施精细化管理水平
  市政基础设施既是满足城市居民日益增长的美好生活需要的必需品，更是推动实现宜居城市高质量发展的重要物质基础。由于市政基础设施建设水平和发展需求的不同，不同城市、不同区域对提升市政基础设施精细化管理水平的重点举措并不相同。对于大城市而言，现有市政基础设施基本可以满足居民生活和城市经济发展的需要，因此大城市在推动精细化管理过程中重点发力新型基础设施建设，打造面向未来的智慧城市。比如上海市在《推进新型基础设施建设行动方案（2020—2022年）》中提出，要推进5G等新一代网络基础设施建设，加快建设人工智能等一体化融合基础设施，为上海加快构建现代化产业体系厚植新根基，打造经济高质量发展新引擎。对于中小城市以及大中城市的近郊区和老旧小区而言，原有市政基础设施建设相对滞后，精细化管理重在补齐市政设施短板，提升市政设施维护管理水平，从而破解市政基础设施建设不平衡不充分问题。
  推动城市公共服务管理精细化
  提供便捷高效的公共服务是城市管理者的基本任务，也是检验城市文明程度的重要标尺，因而成为以精细化管理推动宜居城市高质量发展的重要任务。当前，城市公共服务精细化管理的重点主要集中在两个方面。一是为市场主体提供精细化的公共服务，包括深化“放管服”改革，简化办事流程，提高效率，加大信息化手段使用密度，推动政府数据共享开放、深化“互联网+政务服务”，让数据多跑路、市场主体少跑腿，有效提升了宜居城市的营商环境。二是为城市居民提供精细化的公共服务，包括推动干部“走出去”，行到问题现场、走到市民中间，实现问需于民，问计于民，加强居民热点问题多样化收集，根据问题类别、成因、处置反馈等进行统计分析，构建居民问题长效化解决机制。
  提升城市环境精细化管理水平
  保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。没有良好的生态环境，宜居城市就不会有好的营商环境、发展环境，高质量发展则更加无从谈起。宜居城市建设关于提升城市环境精细化管理水平的重点工作主要集中在如下三方面：一是提升城市绿化质量。建立城市绿化养护分级管理机制，明确不同级别城市绿化精细化养护管理标准，提升城市绿化养护管理效率。同时，加大城市绿化养护管理人员标准化培训力度，提升城市绿化养护管理水平。二是提升城市卫生环境治理能力。主要通过制定城市卫生环境管理方案，明确卫生环境管理工作目标、标准、流程，实现城市卫生环境管理长效化、制度化。通过强化城市卫生保洁人员管理培训力度、细化作业标准，实现城市卫生保洁工作质量提升。创新监督考核机制，实现卫生环境管理日常监管、定期考核和不定期抽查相结合，确保城市卫生环境细化管理措施的有效落实。三是提升城市污染防治精细化水平。强化城市污染防治管理机制建设，细化污染防治工作流程，通过网格化管理等手段实现城市污染快速响应和闭环管理。优化城市污染防治方案，综合城市生态环境承载力和宜居城市高质量发展需要，合理设定城市污染物排放标准，加大环境执法力度。比如，内蒙古额尔古纳市于2019年开始在全市范围内实施“城市精细化管理三年行动”，将提升市容环境卫生管理水平作为城市精细化管理的首要任务，重点提升市容环境品质、城市环卫保洁水平、城市园林绿化水平，加强施工工地扬尘治理，打造整洁、有序、文明的城市环境。
  以精细化管理推动宜居城市高质量发展面临的挑战
  结合各地区以精细化管理推动宜居城市高质量发展的实践，当前，城市精细化管理存在着如下问题：
  城市精细化管理法律法规建设相对滞后
  目前，各地已经出台了“实施精细化管理意见”“精细化管理三年计划”等指导性、计划性方案，相比法律法规建设，此类方式能快速推进城市精细化管理进程，但是由于缺乏相关法律作为保障，容易导致城市精细化管理缺乏“持久动力”。同时，法律法规建设滞后还导致城市管理执法部门执法行为缺乏统一性，不仅与城市精细化管理要求的法治化、标准化、专业化原则相悖，还容易引发城市居民对精细化管理的不满。
  城市管理部门协调联动紧密性不足
  城市精细化管理是一项复杂而艰巨的系统性工程，牵扯面广、涉及部门多、综合性强，需要各部门协调配合。但在推动城市精细化管理的操作实践中，由于各部门常常缺乏充分的信息沟通和数据共享，在面对共同问题时，容易出现片面强调自身困难、工作责任相互推诿现象，城市精细化管理工作难以形成合力，导致城市精细化管理效能低下。此外，部分城市还存在管理部门职责不清、管理执法边界模糊现象，进一步加剧了开展城市精细化管理工作的难度。
  城市管理人员精细化管理能力不足
  城市管理人员在一定程度上存在能力与责任不匹配，人岗不相适、人事不相宜问题。一是精细化管理不断对相关人员专业化能力提出新要求。城市精细化管理强调推动城市管理专业化，通过采用新技术、新装备、新模式，全面提升专业化服务管理水平。但对于小城市的管理人员尤其是年龄偏大的管理人员，其文化水平有限，能力建设逐渐难以满足精细化管理的需要。二是部分城市管理人员用于能力提升的时间不足。部分城市管理人员尤其是基层工作人员工作头绪多，日常事务忙，日常工作疲于奔波，用于专业技能提升的时间严重不足。
  城市居民参与城市精细化管理的积极性不高
  城市精细化管理需要城市管理人员的不断探索和实践，更需要广大城市居民的积极参与，但在精细化管理实践中城市居民的参与积极性并不算高。一是城市居民参与城市精细化管理的渠道仍然相对狭窄。在传统管理体制下，城市居民更多地是被动参与城市管理，城市管理人员并未有太多动力去为居民创造参与城市精细化管理的渠道，目前这种态势尚未从根本上实现逆转。二是城市居民主人翁意识不强。长久以来，城市居民并未形成主动参与城市管理的意识，加之部分居民忙于生计，从而参与城市精细化管理的动力更加不足。
  进一步提升城市精细化管理水平的对策建议
  考虑到现实中存在的问题，城市精细化管理还需要在以下几个方面进行完善和创新：
  健全城市精细化管理法律法规体系，推动法治理念贯穿城市管理全过程
  城市精细化管理法律法规建设滞后已经成为阻碍宜居城市以精细化管理推动高质量发展的首要障碍。为此，要持续健全城市精细化管理法律法规体系。重点围绕城市精细化管理的城市环境提升、市政设施建设等方面内容，在实地调研基础上推动城市精细化管理重点领域法律法规的立改废释，为持续推进城市精细化管理提供完善的法律基础。此外，还应当合理规范城市管理执法者执法权限，认真落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，规范执法行为。
  建立健全集中统一领导机制，消除城市精细化管理空白点
  城市精细化管理的各项举措能否高效推进，关系到宜居城市高质量发展的成败。破解城市精细化管理过程中管理部门协调联动紧密性不足难题，一是要建立健全集中统一领导机制，按照集中统一领导的原则统筹城市管理各部门之间的关系，明确各城市管理部门执法边界，推动多部门联合管理执法，凝聚城市管理合力；二是加强城市精细化管理综合服务平台建设，以平台为媒介实现城市管理信息数据跨部门共享，推动部门间资源整合与力量融合，全面消除城市精细化管理的空白点。
  完善城市管理人才队伍建设机制，提升城市管理人员专业素养
  城市管理人员专业化能力建设必须贯穿于城市精细化管理全过程。一是源头提升。根据城市精细化管理需要，推动编制向城市精细化管理所需专业人才倾斜，精心设计招录岗位、精心组织人员招考，确保专业人才满足所需、质量过硬。二是加强培训。按照“缺什么培训什么”的原则对城市管理人员进行精准化培训，邀请专家教授、先进工作者授课。在条件允许情况下，还可以组织管理人员赴上海、北京等精细化管理水平较高的城市进修学习，提升专业化技能。三是引进人才。针对精细化管理所需的部分工作岗位专业化水平高，难以在短期内培养出专业化人才的现实难题，应当通过专业化人才引进、政府购买服务等方式进行应急性补充。
  畅通居民参与城市管理渠道，提升居民参与城市精细化管理积极性
  构建共治共享的城市精细化管理格局，离不开城市居民的积极参与。为此，一是要畅通居民参与城市精细化管理渠道。通过城市管理人员走进街道社区、走进居民家中等方式，搭建居民与城市管理人员面对面的沟通平台。此外，还要加快居民参与城市精细化管理数字通道建设，让微信、微博等互联网平台成为居民参与城市管理的新渠道，提升居民参与城市精细化管理的便捷性。二是加强宣传引导，唤醒城市居民主人翁意识。充分利用各类媒体大力宣传城市精细化管理的重要性，让居民充分了解到自身利益和城市整体利益有着高度关联性。同时，还可以通过“有奖举报”“有奖热线”等方式鼓励居民参与城市管理。（来源：《国家治理》周刊2022年11月下）