从国情和发展阶段的实际出发 推进农业经营体系创新

gecccn

陈锡文（第十三届全国人民代表大会农业与农村委员会主任委员）《中华人民共和国宪法》规定：“农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，这就是农村基本经营制度。党的二十大报告强调要“巩固和完善农村基本经营制度”。对农村基本经营制度，党中央的文件中曾先后用过三个概念：稳定和完善、坚持和完善、巩固和完善。用词的分量一次比一次重，充分反映了党中央对长期稳定实行农村基本经营制度的决心和信心。
全面理解坚持和完善农村基本经营制度的政策含义1984年中央一号文件，首次提出了“延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营”，并明确“土地承包期一般应在十五年以上。”1993年，中央11号文件又提出，十五年承包到期后，再延长30年不变。2017年，党的十九大报告再次明确，第二轮土地承包到期后再延长三十年。人们对这个问题很关注，习近平总书记对此说，“明确再延长土地承包期30年，从农村改革之初的第一轮土地承包算起，土地承包关系将保持稳定长达75年，既体现长久不变的政策要求，又在时间节点上同实现第二个百年奋斗目标相契合。” 可见，在迈向全面建成社会主义现代化强国的整个进程中，我们都要坚持实行农村基本经营制度。为什么要坚持、怎样坚持农村基本经营制度，习近平总书记指出：“农村基本经营制度是党的农村政策的基石。坚持党的农村政策，首要的就是坚持农村基本经营制度。”坚持农村基本经营制度，不是一句空口号，而是有实实在在的政策要求。具体讲，有三个方面的要求：第一，坚持农村土地农民集体所有；第二，坚持家庭经营基础性地位；第三，坚持稳定土地承包关系。农村基本经营制度，实际上是农村土地集体所有制和农村集体经济组织这两大制度的具体实现形式，即农民集体所有的土地由作为集体经济组织成员的农民家庭承包经营，这表明，要坚持农村基本经营制度，首先就必须坚持农村土地集体所有的制度、坚持农村的集体经济组织制度。离开了这两项制度，农村基本经营制度就会成为无本之木、无源之水。我国农村实际上有四项基本制度，即农民土地集体所有的制度、农村集体经济组织的制度、农村基本经营制度，以及党组织领导的村民自治的农村社会治理制度。由于这四项基本制度的存在，就产生了农民作为集体经济组织成员所享有的四项基本权利：土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、参与农村社会治理的自治权。改革开放以来，我国农村所形成的这四项基本制度和农民所享有的这四项基本权利，确保了在经济体制深入变革和社会快速转型的过程中，农民这个最大的社会群体没有发生两极分化，确保了农民家家有地种、户户有房住，人人有饭吃，这就保证了农村社会的稳定，并为整个国家顺利推进改革、开放提供了强有力的支撑，也为实现农村农民共同富裕提供了重要制度保证。但只靠一家一户小规模、分散的、粗放的生产经营，怎么能发展现代农业？于是，在工业化、城镇化不断推进的背景下，中央又及时提出了农村承包土地“三权分置”的制度创新和发展新型农业经营形式的要求。要使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力二十世纪80年代初搞包产到户时，99%以上的农业经营主体都是承包户，土地承包者就是经营者。现在，承包经营权流转的农民家庭越来越多，土地承包主体同经营主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势。对此，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》指出：“完善‘三权分置’办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥‘三权’的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。”据农业农村部统计，到2020年底，农村集体经济组织耕地总面积17.75亿亩，其中承包到户的面积15.62亿亩，承包农户2.3亿户，户均承包耕地面积6.8亩。已转出承包耕地经营权的农户约7600万户，约占承包农户总数的33%,其中有约3200万户已不再经营耕地；转出经营权的承包地面积5.32亿亩，约占农户承包耕地总面积的 34.08 %。从目前情况看，经营耕地面积在10亩以下的农户仍有2亿户，经营10~30亩的有2923万户，30~50亩的有700.8万户，50~100亩的291.7万户，100~200亩的109.4万户,200亩以上的 50.6万户。几十亩地、一二百亩地的经营规模，能发展现代农业吗？看问题必须从中国的实际国情出发，对于承包耕地经营权的流转，既要考虑农民的切身利益，也要考虑国家所处的发展阶段。创新农业经营体系，放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，是一项政策性很强的工作，必须要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，只有把好方向掌好舵才能行稳致远。发展现代农业，并非只有土地经营权流转、集中、规模经营这一条路，还有发展农业社会化服务这另一条路。我国人多地少矛盾十分突出，“人均一亩三分地，户均不过十亩田”，是我国许多地方农业的真实写照。资源禀赋决定了我们不可能各地都搞大规模农业、大机械作业，很多地区还是要通过健全农业社会化服务体系，实现小规模农户和现代农业发展有机衔接。发展土地规模经营和农业社会化服务，都是我国现阶段推进农业现代化的有效途径，但从当前情况看，农业社会化服务可能具有更广泛的适应性。第一，引导承包土地经营权的流转、集中、规模经营需要相应的时间和条件。改变分散的、粗放的农业经营方式是一个较长的历史过程，需要时间和条件，不能操之过急，很多问题要放在历史大进程中审视。  第二，在相当长时期内，小规模经营的农户还将占多数。我国小农生产有几千年的历史，“大国小农”是我们的基本国情农情，小规模家庭经营是农业的本源性制度，人均一亩三分地、户均不过十亩田的小农生产方式，是我国农业发展需要长期面对的现实，这个情况在相当长时期内还难以根本改变。第三，通过承包耕地经营权流转形成的新型农业经营主体的耕地规模也很有限。到2020年底，全国经营面积超过30亩地的主体只有1152.5万户，占全部耕地经营户总数4.79%，而从事粮食种植的家庭农场，平均耕地经营规模也只有129亩。这样的经营规模，仍然是很难购置得起耕、种、管、收等全套现代农业的技术装备，仍然需要农业社会化服务体系的支撑和帮助。由此可见，在现阶段，土地流转、集中、规模经营覆盖不到的地方，农业社会化服务体系可以覆盖。据农业农村部统计，2020年各种形式农业社会化服务的作业面积已经达到16.7亿亩次，服务的农户达到7800万户。据农业农村部对2672个样本的抽样调查，接受农业社会化服务的生产经营方式，与农民自种相比，稻谷、小麦、玉米单季亩均成本分别降低7.3%、8.2%、0.7%，亩均产量分别增长8.7%、9.8%、10.4%，亩均纯收益分别提高23%、26.5%、20.2%；与流转土地的规模经营户相比，稻谷、小麦、玉米单季亩均成本分别降低35.5%、50.4%、48%，亩均产量分别增长5.7%、4.1%、4%，亩均纯收益分别提高94.1%、195.5%、76.3%。这是因为社会化服务这种方式，使小农户通过购买服务就能使用现代农业技术装备，而相对与土地流转，它又规避了地租成本。这说明，在我国现阶段，农业社会化服务，不仅具有更广的适应性，也具有更强的生命力。当然，如果能将土地适度规模经营与农业社会化服务结合起来，效果将会更好。但是，无论是发展土地规模经营还是农业生产性社会化服务，它的前提都必须是巩固和完善农村基本经营制度，而农村基本经营制度的“魂”在于农民土地的集体所有、“根”在于农村集体经济组织。（来源：2023年第4期《中国粮食经济》）