[产业策略] 陈锡文：城乡融合发展

第十三届全国人大农业与农村委员会主任委员

城乡融合发展是实施乡村振兴战略的应有之义。所谓城乡融合发展，一方面，要破除二元结构和二元体制，让愿意进城、能够进城的农业转移人口更加顺利地转为市民；另一方面，要把城市在经济社会发展中产生的新质资源不断输入乡村，和乡村原有的资源要素相结合，发展出新的生产方式和生产行为。具体包括五个方面的重点：一是促进农业转移人口市民化；二是以县域为基本单元推进城乡融合发展；三是优化产业布局和人口分布；四是抓住信息化发展契机，推进四化同步发展；五是激励知识和人才下乡，培养乡村本土人才。

改革开放以来，我国常住人口城镇化率明显提升，目前已经超过66%。但是，户籍人口城镇化率仍然不到50%，常住人口和户籍人口城镇化率大概有16～17个百分点的差距。估计来看，大约有2.6亿～2.7亿在城镇工作但是没能在城镇落户的农民工及其家属。近十多年来，国家和各级地方政府推出了一系列城镇户籍制度改革的具体措施，但是城镇户籍人口比重提高的效果并不明显。根据现有观察来看，户籍城镇人口比重提高的主要途径是行政区划的变更，即通过将乡镇改为街道、村民委员会改为居民委员会的方式，将乡村人口变为城镇人口，而非大量农业转移人口市民化。其根本原因是农业转移人口市民化的难点和痛点问题还没有得到真正解决。

农业转移人口市民化的难点在于没有可供落户的稳定住房。从全国农民工住房情况调查来看，农业转移人口进入城市后，在城镇购买自有产权商品房的比例不足10%，由工作单位为进城务工农民（如建筑工人、保安、保洁员等）提供集体宿舍的比例约为15%～17%，还有部分直接住在城市雇主家中的农业转移人口（如住家保姆或家政服务员），以上三部分农业转移人口占比之和不足1/3，其余超过2/3的农民工基本是租赁城乡居民的住房。尽管中央和部分地方政府已经出台了“租售同权”等相关政策，但就目前情况来看，除了政府提供的保障性租赁住房（如廉租房、公租房）有部分可以落户之外，出于产权考虑，房东很难同意租户落户。此外，即便是农业转移人口将户口落到集体，一些提供基本公共服务的部门也很难承诺集体户口能够享受城市的基本公共服务和社会保障。因此，住房解决不了，农业转移人口市民化就很难。

农业转移人口市民化的痛点在于农民工随迁子女是否能够享有在当地参加中考和高考的权利。农民工进城落户后当然应当能够享受到与本地市民同等的低保、救助、甚至养老、医疗等优抚政策，但他们最迫切希望解决的是随迁子女在当地参加中考和高考的问题。这个问题不解决，随迁子女在即将参加中考或高考的关键时刻要回到原籍，生活上能否适应、学习上能否衔接、心态上能否调整，这是他们面临的痛点问题。

从目前的情况来看，这个痛点和难点问题不能指望短期内予以解决。原因主要有两点：一是如果给农民工提供大量可供落户的保障性租赁住房，会涉及大量资源投资；二是在高中、大学教育资源难以大幅增加的背景下，如果大量新落户的农业转移人口子女可以享受和原来的城市市民子女同等的教育权利，可能会引发新的社会矛盾。因此，城镇化问题仍然是一个艰巨且长期的任务，需要不断增长国家的经济实力，不断增长各级城镇政府的财政实力，只有做到“不论农民在农村还是在城市，该提供的公共服务都要切实提供，该保障的权益都要切实保障”，农业转移人口市民化的难点和痛点问题才能真正解决。

从空间层面看，大、中城市和乡村不在一个空间，如何实现城乡融合发展是需要认真研究的。但是，县城、乡镇、村庄都在县域空间之内，因此，“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”具有现实必要性和必然性。具体而言，要注重以下方面。

一是要加大基础设施和公共服务建设。习近平总书记指出，“现阶段，城乡差距大最直观的是基础设施和公共服务差距大。农业农村优先发展，要体现在公共资源配置上。”城乡融合发展最重要的是要下决心把基础设施建设和基本公共服务的重点向农村倾斜，解决好农民急难愁盼的问题，让城乡在基础设施、基本公共服务、基本社会保障等方面能够逐步实现均等化。当然，这需要从党中央到省、市、县、乡镇各级政府共同努力，也需要全体人民共同建设。只有实现了这个目标，才能说乡村也真正实现了现代化。

二是要促进乡村产业发展。乡村振兴关键在于乡村的产业兴旺。从国家大局看，农业是基础，粮食是根本。因此，乡村产业发展要本着强农的宗旨，在农业不断强化的基础上促进一二三产业融合发展。从这个角度看，大致可以将乡村产业发展概括为四种类型。第一种是延伸型产业。在种养的基础上可以延伸到加工、储存、营销，甚至延伸到采用高新科技提取一些新的生物原料。但是，这种延伸方式光靠一个村是远远不够的，乡村产业的发展要延伸，需要有规划和联合。第二种是嵌入型产业。要把智慧农业、数字农业最新的科技成果嵌入传统农业中，改变传统农业以手工和劳动力为主的方式，进而大幅度提高农业产业的效率和效益。第三种是替代型产业。近年来，农业社会化服务体系发展迅速，截至去年，全国农业社会化服务组织已经超过107万个，服务覆盖面积超过19.7亿亩次，覆盖农户约9100万户。农业社会化服务体系所发挥的现代农业技术装备对传统劳作的替代作用巨大，农业经营效率和经营收益提升显著。第四种是溢出型产业。其中最典型的就是乡村旅游。只有让村庄真正活着，农民在村子里生产生活，才能对城里人有吸引力；只有在乡村整治的过程中，让当地农民真正改善生产生活条件，才能产生旅游溢出效应，否则就只能是“盆景”或“橱窗”，不会有持久的生命力。

城乡融合发展，要放在优化国家产业布局、人口合理分布的大背景下考虑，放在实现国家的全域现代化、实现全体人民共同富裕的大背景下考虑。在产业发展问题上，不能完全由市场决定，一定要有主动的、科学的产业布局，要从全域现代化和让全体人民共同富裕角度来考虑。县域里一定要有相应的产业，有就业、有收入、有财政，这个县才能兴旺起来，才能起到综合性服务功能的作用，同时实现人口的合理分布。此外，发展到现在，很多沿海发达城市、一线城市都面临着城市规模扩张所滋生的“大城市病”，这些问题都要从国家发展空间规划的角度去认真考虑，适当让产业内移、下沉，不能将产业都放在沿海地区，内地是空的；不能将产业都放在大、中城市，县、乡是空的。

按照习近平总书记的要求，按照“四化同步”的发展理念，要抓住信息化带来的重大契机。我国现代化与西方发达国家有很大不同。西方的工业化、现代化从18世纪中叶就已经开始，那时还没有信息化。所以，西方国家的“四化”在次序上是工业化、城镇化、农业农村现代化、信息化。我国作为后发的现代化大国，在工业化、城镇化推进中期、农业农村现代化刚刚起步的时候就迎来了信息化，所以我们存在把信息化嵌入工业化、城镇化、农业农村现代化的可能性，可以实现“四化同步”发展。这也就是总书记讲的“西方发达国家是一个‘串联式’的发展过程……，我国发展必然是一个‘并联式’的过程，工业化、信息化、城镇化、农业现代化是叠加发展的。”正是有这样的大好机会，我们才有可能实现“四化”的弯道超车，借助信息化力量，使乡村融合发展取得更加明显的效果。

城乡融合发展更本质、更重要的是知识要下乡、人才要下乡，同时要努力培养乡村的本土人才。没有人才，一切皆为空谈。所以，从这个意义上看，要努力培养人才，让知识能够渗透到各个行业、各个方面。现在最需要知识和人才的地方就是乡村，应该尽各种努力去满足乡村对人才、对知识的渴望，实现乡村振兴，实现城乡融合发展。

（本文根据作者在“清华三农论坛2024”主论坛上的演讲整理，经本人确认并授权。）