四年土改试点符合预期需进一步赋予改革空间

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  刘守英
  自2015年初全国人大授权33个县试点进行“三块地”改革以来，土改已历经两次延期，最初改革期限只有三年，原本应于2017年底结束，如今至少需要等到2019年底。
  本来改革就处于深水区，土改又是其中的“硬骨头”。改革缘何一再延期？面对已经过去的“3+1”年的改革，该作何评价？就上述问题，中国人民大学教授刘守英日前在接受第一财经专访时表示，采用试点改革的方式，是为了用实践来回应争议，从而达成改革、修法的最大共识。
  刘守英认为，改革已经有四年时间，现在看来，试点非常有必要也很有意义。实际上，不同地区对改革的需求都是很迫切的，尤其是传统农区，比如湄潭、泸县等试点县，得益于改革，乡村一些被压抑的需求得以释放，改革红利非常明显。
  他说：“谁不改革，谁就没有红利。这从地方的反映来看，是很明显的。”
试点选择“多比少好”
  2014年12月，中央深改组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，开启了本轮土改的序幕。
  2015年初，根据中央要求和全国人大授权，原国土资源部在全国选取33个县（区）进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度等三项改革试点。
  刘守英认为，对于整个改革方略，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就已经明确了基本方向，就是要构建城乡统一的建设用地市场，让农村集体经营性建设用地和国有土地同等入市，同权同价，让市场在土地资源配置中起决定性作用。现在看，为什么土改要采取试点的模式，而且是在时隔一年多以后？在他看来，是因为存在分歧，争议的关键不在于“改还是不改”，而是在“怎么改”这个方面。
  比如，面对必然要进行的土改，当时存在两个比较大的争议：一是集体建设用地进入市场，到底有多大的必要性，市场对此还有多大的需求？二是对于进入市场的集体建设用地，到底该放多大的尺度，哪类集体建设用地才能够进入市场？
  刘守英说：“当时觉得这个（集体建设用地入市）不能改，如果改的话，经济下来怎么办？”而从地方政府的角度来讲，原本都指望依靠土地来实现经济高速增长，但谁都没有想到，经济发展进入了新常态，土地的功能发生了很大变化，对土地的需求就没有那么大了，尤其是工业，继续依靠土地来保经济增长，也无法达到以往的高速度了。他表示，“在改革试点之前，如果地方政府都指着靠卖这点集体建设用地，是不可能支持搞征地制度改革以及集体建设用地入市的。那么，改革也就没有办法推进了。”
  之所以要在全国选择33个县进行试点，刘守英认为，试点选择“多比少好”。如果试点少，一两个、三五个，这说明不了问题，本身就存在争议性，而且东中西各异，差别很大。所以这次改革，一个非常有特点的地方是面很广，一个省一个试点，其中有两个省是两个试点。“当时选这么大的面，说明还是要改革，只是鉴于不同区域的经济发展程度不同，对改革的需求到底怎么样，需要获取更多的支持改革的证据。”
  然而，从另一个角度来看，这次由顶层设计推动的改革所选取的试点，也有着平衡的考量。刘守英认为，不同的选取标准，对改革评价有很大影响。按道理来讲，改革应该是选择那些最有改革需求的地方，而且有改革需求的地方要多选择一些。
改革本身需要问题导向
  值得关注的是，在改革进行一年多的时间内，土改实行的是分开改革，33个试点县中，有15个试点宅基地改革，15个试点农村集体经营性建设用地改革，另有3个试点征地制度改革。
  直至2016年9月开始，原国土资源部才采取“试点联动”方式扩大“三块地”改革的覆盖范围。
  所谓“试点联动”，即一个试点市县，试点两项或以上农村土地制度改革工作。根据调整后的工作安排，农村集体经营性建设用地入市改革与征地制度改革相互打通。原有的15个宅基地改革试点，则获准将“三块地”改革都打通。试点工作由此全面提速。
  刘守英表示，“三块地”的改革，是存在内在逻辑性的，必须统筹推进，不能单独拆开。而且，改革本身需要以问题为导向，由于每个地方面临的问题都不一样，也就无法用一个框架去套改革方案，否则效果是不会理想的。当时，改革很重要的一点就是，要为顶层设计服务，为修法提供地方经验的支撑，要可复制。
  至于三年的试点期限，原本是跟中央深化改革的节奏来确定的，后来一再延期跟《土地管理法》的修改有密切关系。其背后，正是改革尚未达到预期成效。刘守英称，“如果修法没有完成，那么这些试点地区就不能停，如果一停的话，改革就会立刻面临法律尴尬。”
释放制度红利符合预期
  土改已经过去四年，该如何评价这“3+1”年来的改革？
  刘守英认为，现在来看，土改还是有必要的，而且也是有意义的。实际上，不同地区对改革的需求是非常迫切的，制度改革所释放的红利也是符合预期的。
  比如，南海区的“三旧改造”，德清县的乡村工业园、民宿，义乌市的城市形态变化，没有改革是不可能达到的。对发达地区来说，就是整个的这套改革，是在矫正原来那套土地模式导致的扭曲。再比如，湄潭县、泸县，它们借助改革满足了很多新业态的用地需求，活化了农村产业，不论是农产品加工，还是乡村旅游，以及畜禽无害化处理等。
  “这些现象说明了什么？就是说，乡村被压抑的需求，在有了制度改革之后，就得以释放，一些新业态就会自动冒出来。这不是一个简单的用地指标增加的问题，而是乡村经济活化、发展空间增加的过程。”他说。
  其次，这次土地制度改革，很重要的一点意义就在于，探讨构建一套以土地转用、非农使用、财产权利为核心，以农民为主体的农村土地权利体系。从目前的改革成果来看，宅基地更能体现这一特征，就在于宅基地制度改来改去，并不简单的是一个怎么初次分配的问题，而是回到宅基地的财产权利体系上来。集体建设用地看起来是一个入市问题，但背后仍然还是要构建这一土地权利体系。
  第三，改革的思路也在发生变化。原先的制度安排，秉承“宅基地就是农民命根子”的教条主义观念，赋予农村集体土地特殊性，不能入市，无法与国有土地同地同权，这次的改革，实际上就是要消除制度层面的特殊性，实现同地同权。
  第四，形成了一套可操作性的制度安排。这包括集体建设用地入市，入市的主体、范围，地价体系的设计，土地增值收益的分配，集体所有权的权益如何实现，集体成员的资格怎么保障等。
  第五，这次改革调动了地方政府的积极性。中国的改革，光一头热是不行的。现在试点的地方，一些搞得好的、改革明显见效的地方，政府都是积极主动，希望通过制度改革来寻找发展空间和机会。
  对于当前改革遇到的难点，刘守英认为，核心还在于地方要不要改革，是否具备足够的改革动力。至于实操层面，最重要的就是，国家制度层面对地方的束缚太多，比如土地指标管理、用地权、规划权、对官员的考核、对地方的审计等。
  考虑到地方的差异性，在他看来，改革还是要以问题为导向，来寻找解决办法。比较理想的改革路径是：问题从基层产生，随后顶层给予改革空间，取得成功后，给予认可，然后让其普遍化。这就需要把改革的自由裁量权扩大一点，因为搞不清楚改革到底会面临哪些问题。否则，就会有很多东西被僵化的制度框死。
  谈及下一步的改革，刘守英表示，除了总结试点地区成功、成型的制度经验以外，还要总结对改革推动不利的一些障碍，这样今后才有利于破除障碍，整体推进。另外，还要保持改革模式的多样性，以改革是否充分释放了地方的活力为宗旨，而不应该简单以集体土地入市量的数据来论英雄。