疫情倒逼改革完善粮食应急储备体制机制

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孙晓明（中国粮食经济学会、中国粮食行业协会理事）

  面对全国新冠肺炎疫情等突发事件的影响，立足保供稳价、保障居民正常生活，确保应急粮油供应，确保粮食市场和价格稳定，坚持问题导向，需要加大粮油储备结构、功能的调整完善，更需要在体制机制上，提高粮油储备的质量和效率。
  2019年5月29日习近平总书记主持召开中央深改委第八次会议并发表重要讲话。会议审议并通过了《关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》。会议强调，粮食储备是保障国家粮食安全的重要物质基础，要以服务宏观调控、调节稳定市场、应对突发事件和提升国家安全能力为目标，科学确定粮食储备功能和规模，改革完善粮食储备管理体制，健全粮食储备运行机制，强化内控管理和外部监督，加快构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系。
  一、 当前地方粮食储备体系建设中存在的突出问题
  建立健全地方粮食储备体系是粮食安全省长责任制的重要关键内容。不能轻言粮食多了，粮食安全任何时候都不能放松，必须常抓不懈，紧抓不放、一抓到底。重点加快构建市地以下供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全储备保障体系，解决中国粮食安全基层保障的体制机制问题。
  从调查的情况看，一是中央、省级粮油储备比较充足，市地以下储备一般都达不到合理储存规模，特别是县（市、区）一级粮食储备，更是不尽人意，达不到国务院关于建立“产区保持三个月销量，销区保持六个月销量”的储备要求，有的县（市、区）单纯强调财政困难，特别是粮食主产县，片面认为粮食大县，财政穷县，藏粮于地、藏粮于民，再建立粮食储备不必要；
  二是粮食主销区对建立地方粮油储备规模重视程度不够，潜意识中存在有钱就有粮的思想。市及县（市、区）就是有粮食储备，储备品种也相对单一，储存形态多数是原粮，且一般是储存4年后轮换，未能实现动态储存，品质下降、管理机制不活、中央和地方储备粮集中一个时间轮换出库，打压粮食市场和价格、储备粮承储企业自担轮换市场价格风险等问题突出。
  三是应急成品粮油规模不足，应急粮食加工企业布点不尽合理，应急粮油储备供应能力和绩效风险待评估。
  二、 应重新核定市地及以下地方粮油储备规模
  目前地方粮食储备规模大多是在2004年粮食实行“三放开”时建立的，随着时间的推移，粮食产供、购销形势的变化，主要是城镇居民的大量增加，现在看地方粮食储备规模严重不足，储存费用补贴标准过低，况且建立之初有的地方或是规模不足，或是落实不到位，虽然近几年来有所增加，保管费用有所增加（每斤0.05元），但是工作进展不平衡，财政状况较好的县基本达到了储备规模标准要求，较差的县（市、区）还没有达到规模要求，甚至没有建立地方储备粮油。
  当前增加地方储备粮规模十分迫切和必要，一是从粮食生产的实际情况看，粮食连年丰收，粮食价格稳中有降，有增加地方储备粮规模的物质基础，也是好的时机，同时粮食产销以及品种结构需要达成新的平衡，粮食供给侧结构性改革精准发力，迫切需要调整粮食种植和农业生产结构，发展优质粮食生产和流通，这就需要改革粮食储备功能定位，发挥蓄水池和调节器的作用，充实储备，改善粮食品种结构，刺激和调节粮食生产，使其朝着建立现代农业方向发展，确保农民能种地，会种地、种好地，居民吃好粮目标实现。
  二是国有粮食购销企业库存锐减以及社会存粮大幅下降，进一步凸显地方政府宏观调控的重要作用。2004年以前，地方粮食购销企业常年保持较高的库存，成为政府调剂粮食余缺，稳定粮食市场，应付特殊需求的重要物质基础。2004年粮食收购放开后，原国有粮食购销企业进行了改革改制，多数农村粮管所实行了兼并、破产、重组等民营化改革，少数粮库改为国有独资或控股的粮食企业，承担着地方储备粮承储任务，由于资金等原因，开展商品粮购销业务很少，真正能用于市场调控的粮食有限。应按照市场应按照国务院“产区保持三个月销量，销区保持六个月销量”的要求，对目前地方储备粮的储备规模重新测算，不足部分，尽快建立，储存到位；没有建立的，要立即落实规模，充实到位。
  三是根据居民对成品粮油的需求，测算城镇居民的成品粮、食用油的应急需求量，部分改变地方储备粮的存储形态。对成品粮油（可以是小包装粮油）的存储要建立一套科学规范的管理制度，保持常态下的存储数量，并及时进行轮换，既要保证应急的需要，又要使成品粮油有序流动起来，减少费用开支，确保成品粮油质量。
  要深入研究这次新冠肺炎疫情发生后，社会对应急成品粮油供应的需求，以及存在的短板不足，应加强成品粮油应急预案的制定，必要时以法规加以明确，确保储得好、用得上。
  三、 几点建议和对策
  一是建议明确地方小包装粮油储备政策及轮换办法。目前小包装粮油应急储备没有办法规定，特别是小包装食用油储备中央和地方没有明确的储藏办法和轮换方法，储存期只是笼统表述为常规条件下1——2年或不超过2年，把小包装粮油视同市场上流通的成品粮油，因而就有了储存期和保质期的矛盾，储备食用油是各级政府的储备物资，如果按商品油对待，企业的保质期仅有18个月，而储备食用油仅有储存期之说，常规条件下2年的储存期，条件允许下还可以适当延长储存期。
  由于从上到下没有小包装储备粮油的管理办法，致使承储企业无所适从，大体有两种小包装食用油的储存办法，其一由油脂加工企业代储，粮食行政管理部门仅是给予其一定的保管费用，油脂加工企业作为周转库存，即所谓的动态储备；其二由国有粮食企业承储，农发行贷款，财政贴息，并给予承储企业一定的保管费和轮换费用，承储企业按要求轮换，即所谓的静态储备。
  由于食用油极难保管，加之储存条件有限，两年轮换一遍，既有保质期与储存期不相符的矛盾，又有轮换受市场影响，承储企业赔钱的风险，也暴露出储备粮油管理规定与《食品安全法》不衔接、不一致的问题，造成了管理空档或者说空白。
  这次新冠肺炎疫情期间，暴露出应急成品粮油储备、动用中一些问题，应急预案制定不切合实际、操作性差、实战性差、缺乏演练，粮油加工企业多数是民营企业，加工经营时好时坏，而且分布不均匀，难以科学合理确定应急加工企业，对加工能力、成品周转库存、物流成本、辐射半径缺乏研判，应急供应网店也形同虚设、社会知晓度差，可以说如若风吹草动，难以应对。
  二是建议对地方储备粮油实行政府统一采购。对粮油储备轮换应实行政府统一竞价采购、销售的办法，各级储备粮轮换实行政府集中采购和竞价拍卖的运作办法，统一操作，统一在粮食交易批发市场交易，规避风险，规范市场交易主体，理性收购、顺价收购和销售，坚决取缔恶意炒作、囤积居奇、逆市操作等不法行为。
  一改政府对储备粮油包赢不包亏的一揽子包干做法，目前大多数地方储备粮油承储企业都是中小微利企业，老企业多，人员多包袱重，经营单一，仅靠收原粮买原粮，盈利能力弱，渠道狭窄，保生存的压力大，如果轮换粮油出现亏损，企业无力承担。鉴于地方储备粮油粮权属于政府，理应由政府购买服务，承储企业履行好保管职责就足够了。
  三是建议中央和地方储备粮轮换应有效衔接。搞好顶层设计，建立中央和地方储备粮轮换衔接制度，中储粮地方中心库轮换粮食应到所在地的发展和改革委或粮食和物资储备局备案，科学安排中央和地方粮食储备的轮换时间，把握轮换时间和节奏，避免集中入库和出库，冲击粮食市场和价格。
  四是利用军民融合平台，打造军民联合粮油储备体系。本着战时应战、急时应急、平时供应的原则，搞好顶层设计，利用地方各级军粮供应的完整体系，结合军粮供应，军地联手，建立粮油储备，储存形态灵活多样，从收储到加工、供应一体化建设，动态储备、常储常新，供应优质专用粮食或粮食制品，有条件也可供应食品。
  五是积极培植育成骨干应急粮油加工企业。市场经济优胜劣汰，大浪淘沙，市场对加工能力大、产品结构好、市场营销好的粮食加工企业情有独钟，在适度筛选地市以下骨干应急粮油加工企业的基础上，国家还要重点培育大型骨干粮油加工企业，每个省有5——10家骨干企业，就完全覆盖省域应急粮油供应。