努力提升乡村建设水平

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　　杨春华（农业农村部农村经济研究中心副主任、研究员）

　全面建设社会主义现代化国家，既要建设繁华的城市，也要建设繁荣的农村。今年中央一号文件明确提出要“提升乡村建设水平”，并从“增强乡村规划引领效能、深入实施农村人居环境整治提升行动、推进农村基础设施补短板、完善农村公共服务体系、加强农村生态文明建设、促进县域城乡融合发展”六个方面进行了系统部署，为当前和今后一个时期扎实稳妥推进乡村建设提供了行动指引。提升乡村建设水平，是推进乡村全面振兴的必然要求，必须瞄准农村基本具备现代生活条件的目标要求，聚焦重点任务，完善推进机制，坚持久久为功，努力绘就宜居宜业和美乡村新画卷。

　　一 、增强乡村规划引领效能

　　规划是建设的龙头。习近平总书记强调：“乡村建设要遵循城乡发展建设规律，做到先规划后建设。”在耕地总量不减少、永久基本农田布局基本稳定的前提下，综合运用增减挂钩和占补平衡政策，稳妥有序开展以乡镇为基本单元的全域土地综合整治。提升乡村建设水平，必须切实把乡村规划做在前面，适应乡村人口变化趋势，优化提升乡村空间布局，统筹安排各类资源，引导农民有序建设新家园。

　　强化县域国土空间规划对城镇、村庄、产业园区等空间布局的统筹。县级国土空间总体规划是对国土空间保护、开发、利用、修复的总体安排和综合部署，也是乡镇国土空间规划、村庄规划的基本依据。要通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护、防灾减灾和历史文化传承，优化布局乡村生产、生活、生态空间，依据人口规模和服务半径，合理布局乡村基础设施和公共服务，形成县域村庄布局规划一张图。

　　分类编制村庄规划。中央一号文件指出，“分类编制村庄规划，可单独编制，也可以乡镇或若干村庄为单元编制，不需要编制的可在县乡级国土空间规划中明确通则式管理规定。”村庄规划是城镇开发边界外乡村地区的详细规划，是核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。对有条件、有需求的村庄，要加快推进实用性村庄规划编制，可单独编制，也可以乡镇或若干村庄为单元编制，推动土地利用规划、村庄建设规划等相关规划“多规合一”，促进乡村依规建设、一张蓝图绘到底。对不需要编制的，可在县乡级国土空间规划中明确通则式管理规定。

　　加强村庄规划的执行约束力。中央一号文件指出，“加强村庄规划编制实效性、可操作性和执行约束力，强化乡村空间设计和风貌管控”。村规划贵在坚持，重在执行。村庄规划一经确定，必须严格遵照执行，维护规划的权威性和严肃性，保证各项建设目标顺利实现。乡村建设要在村庄建设边界内开展，落实好永久基本农田红线、生态保护红线划定成果。在耕地总量不减少、永久基本农田布局基本稳定的前提下，稳妥有序开展以乡镇为基本单元的全域土地综合整治，整合盘活农村零散闲置土地，保障乡村设施建设用地。

　　二、深入实施农村人居环境整治提升行动

　　良好人居环境，是广大农民的殷切期盼。改善农村人居环境，是推进乡村全面振兴的重点任务，是乡村建设的重要内容。2018年我国启动实施农村人居环境整治三年行动，2021年继续实施农村人居环境整治提升五年行动。经过持续努力，取得了显著成效。未来要持续推进农村垃圾、污水、厕所“三大革命”。

　　健全农村生活垃圾分类收运处置体系。中央一号文件指出，要“健全农村生活垃圾分类收运处置体系，完善农村再生资源回收利用网络”。经过多年努力，我国农村生活垃圾治理成效最为明显。目前，全国超过90%的行政村已实现集中收运处置，但是治理成本较高，推进分类处置是未来发展方向。对于有回收价值的生活垃圾，农户参与积极性很高，要完善农村再生资源回收利用网络；对于厨余等有机垃圾，要积极推广成熟适宜的处理技术，探索与粪污、农业生产有机废弃物等协同推进的资源化处理模式。

　　分类梯次推进生活污水治理。农村生活污水是当前人居环境整治中的突出短板，治理（管控）率仅为40%左右。中央一号文件指出，要“分类梯次推进生活污水治理，加强农村黑臭水体动态排查和源头治理”。农村地区人口居住分散，采用城市集中纳管的治理方式成本较高，也不符合现实需求，需要分区分类治理，重点是因地制宜选择集中、分散或者部分集中等治理模式，积极推广采用人工湿地、土壤渗滤等生态处理技术，优先开展人口集中、环境敏感村庄的治理，既不搞“一刀切”，也不搞“运动式”治理，确保有力有效推进。

　　稳步推进中西部地区户厕改造。中央一号文件指出，要“稳步推进中西部地区户厕改造，探索农户自愿按标准改厕、政府验收合格后补助到户的奖补模式。协同推进农村有机生活垃圾、粪污、农业生产有机废弃物资源化处理利用”。近年来，农村改厕已取得阶段性成效，2023年农村卫生厕所普及率达到73%，但中西部地区还相对比较滞后，特别是西北和东北寒旱地区，难度大、成本高，需要稳妥推进。农村户厕改造属于农民家里的事情，非强制要求，要充分尊重农民意愿，探索农户自愿按标准改厕、政府验收合格后补助到户的奖补模式。此外，持续提升农村人居环境质量“三分靠建设、七分靠管护”，要进一步健全农村人居环境长效管护机制，强化资金保障，完善农民参与机制。

　　三、推进农村基础设施补短板

　　近年来，我国农村基础设施有了明显改善，但是，往村覆盖、往户延伸还存在明显薄弱环节，需要从各地实际和农民需求出发，抓住普及普惠利农措施，干一件、成一件。

　　完善农村供水工程体系。中央一号文件指出，“完善农村供水工程体系，有条件的推进城乡供水一体化、集中供水规模化，暂不具备条件的加强小型供水工程规范化建设改造，加强专业化管护，深入实施农村供水水质提升专项行动”。2023年，全国农村自来水普及率达到90%，有条件的地区要加快推进城乡供水一体化、集中供水规模化，暂不具备条件的要加强小型供水工程规范化建设改造，加强专业化管护，深入实施农村供水水质提升专项行动。

　　推进农村电网巩固提升工程。中央一号文件指出，“推进农村电网巩固提升工程。推动农村分布式新能源发展，加强重点村镇新能源汽车充换电设施规划建设”。目前，我国农村地区已基本实现稳定可靠的供电服务全覆盖，要持续推进农村电网改造升级，重点提高边远地区供电保障能力。清洁能源是现代生活条件的重要标志，要推动农村分布式新能源发展，加强重点村镇新能源汽车充换电设施规划建设。

　　扎实推进“四好农村路”建设。中央一号文件指出，“扎实推进‘四好农村路’建设，完善交通管理和安全防护设施，加快实施农村公路桥梁安全‘消危’行动”。随着农村居民生活水平提高，小汽车越来越普及，乡村产业发展也对农村交通运输提出了更高要求，要持续推进农村公路提档升级，并推动农村公路建设项目更多向进村入户倾斜。

　　持续实施数字乡村发展行动。中央一号文件指出，“持续实施数字乡村发展行动，发展智慧农业，缩小城乡‘数字鸿沟’”。数字技术是赋能乡村产业、建设、治理的重要手段。要发展智慧农业，推动信息技术与农业生产经营深度融合，推进全产业链数字化转型，加强农业农村大数据应用。实施智慧广电乡村工程，提升乡村信息化基础设施，更好满足农民的精神文化需求。推动“互联网+”服务向农村延伸覆盖，推进涉农事项在线办理，让农民享受到更加便捷的数字服务。鼓励有条件的省份统筹建设区域性大数据平台，加强农业生产经营、农村社会管理等涉农信息协同共享。

　　四、完善农村公共服务体系

　　经过多年努力，我国农村基本公共服务“有没有”的问题基本解决，但“好不好”的问题还比较突出。习近平总书记指出：“要不断提高农村基本公共服务的标准和水平，实现从有到好的转变，逐步推进城乡基本公共服务均等化。”提升乡村建设水平，必须大力实施农村基本公共服务提升行动，优化公共服务资源配置，提高农村居民享受公共服务的可及性、便利性，努力实现学有优教、病有良医、老有颐养。

　　优化公共教育服务供给。中央一号文件指出，“优化公共教育服务供给，加强寄宿制学校建设，办好必要的乡村小规模学校。实施县域普通高中发展提升行动计划”。教育公平是社会公平的重要基础。目前，我国义务教育已实现县域基本均衡发展，要加快推进县域优质均衡发展。严格按程序规范推进“撤点并校”，办好必要的乡村小规模学校，加强寄宿制学校建设。多渠道增加农村普惠性学前教育资源供给，补齐农村学前教育短板。

　　强化农村医疗卫生服务供给。加强乡镇卫生院和村卫生室服务能力建设，稳步提高乡村医生中具备执业（助理）医师资格的人员比例，不断健全农村公共卫生防疫体系。逐步提高县域内医保基金在乡村医疗卫生机构使用的比例，加快将村卫生室纳入医保定点管理。

　　健全农村养老服务体系。农村养老问题事关农村社会和谐稳定。目前，我国农村养老服务短板突出，按照现在发展趋势，未来农村人口老龄化问题将不断加剧。当前和今后一个时期，居家养老仍然是农村的主要养老方式。要支持农村日间照料中心、老年食堂等互助养老设施建设，加大乡镇公办养老机构改造力度，因地制宜推进区域性养老服务中心建设，积极探索医养结合模式。健全城乡居民基本养老保险“多缴多得、长缴多得”激励机制，逐步提高农民养老保障水平。

　　五、加强农村生态文明建设

　　良好的生态环境是最普惠的民生福祉，也是乡村最宝贵的资源和财富。中央一号文件指出，要“持续打好农业农村污染治理攻坚战，一体化推进乡村生态保护修复。”要统筹农业农村生态环境保护与现代农业产业发展、和美乡村建设，走农业农村绿色发展之路，着力推动农业生产、乡村建设、农民生活与生态保护相协调。

　　持续推进农业绿色发展。推进农业绿色发展是农业新发展理念的一场深刻革命，必须坚持系统观念和创新思维，处理好经济发展与生态环境保护关系，拓宽绿水青山转化为金山银山的路径。要大力发展生态循环农业，推广种养循环模式，推进化肥农药减量增效，积极发展乡村旅游、康养、研学等新产业新业态。

　　开展绿色低碳村庄建设。随着全球气候变化和环境问题日益严重，绿色低碳发展已成为全球共识。要大力发展太阳能、风能等农村清洁能源，稳妥推进农村地区“煤改气”“煤改电”工作，支持新能源汽车和家用电器下乡，推动乡村用能低碳化。因地制宜探索绿色装配式农房建造方式，推广使用绿色建材，鼓励就地取材和利用乡土材料，推进农房节能改造。

　　引导农民形成绿色生活方式。强化宣传引导，创新基层治理方式，推广绿色出行，倡导绿色消费，推动形成节约资源、保护环境、美化生态的良好氛围。

　　六、促进县域城乡融合发展

　　县域具有城乡联系紧密、地域范围适中、文化同质性强等优势，是推进城乡融合发展的最优单元。要统筹新型城镇化和乡村全面振兴，提升县城综合承载能力和治理能力，促进县乡村功能衔接互补、资源要素优化配置。优化县域产业结构和空间布局，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系，扩大县域就业容量。统筹县域城乡基础设施规划建设管护，推进城乡学校共同体、紧密型县域“医共体”建设。实施新一轮农业转移人口市民化行动，鼓励有条件的县（市、区）将城镇常住人口全部纳入住房保障政策范围。要以县域为基本单元，统筹乡村和城镇建设，促进县乡村功能衔接互补、资源要素优化配置。

　　统筹县域城乡基础设施和公共服务布局。现阶段，城乡差距大最直观的仍然是基础设施和公共服务差距大。要促进县城基础设施和公共服务向农村延伸，统筹县域内城乡基础设施一体化规划建设管护，推进城乡学校共同体、紧密型县域“医共体”建设，加快医疗卫生人员“县管乡用、乡聘村用”、乡村教师“县管校聘”等制度改革，鼓励城镇医生、教师下乡服务。

　　加快构建县乡村功能衔接互补新格局。优化县城、乡镇、村庄各层级的功能定位，持续强化县城综合服务能力，把乡镇建成“为农服务”的区域中心，优化调整村庄服务功能，创新服务供给方式，重点提升村庄服务质量。

　　推进以县城为载体的城镇化建设。有调查研究显示，县城是很多农民工的最后落脚地，县域是我国提高新型城镇化水平的关键。要把县城作为推进新型城镇化的重要载体，实施新一轮农业转移人口市民化行动，鼓励有条件的县（市、区）将城镇常住人口全部纳入住房保障政策范围，率先在县域内破除城乡二元结构，实现同城同权、同城同待遇、同城同服务。（来源：《红旗文稿》2024/5）