李燕凌等：地方政府建设数字乡村的注意力分配差异

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李燕凌 苏健（湖南农业大学公共管理与法学学院二级教授，博士生导师；湖南农业大学公共管理与法学学院博士研究生）

一、研究背景和选题价值

近年，党中央、国务院对数字乡村建设的政策注意力高度集中，政策目标不断扩展，政策方案逐渐具体化、时代化。中央提出数字乡村发展战略后，地方各级政府结合本地实际，投入基础设施、提供财政支持、建设示范试点，对中央政策作了不同程度的回应。本文通过对地方政府建设数字乡村的政策文本量化分析和对具体政策文本的实例剖析，揭示并解释地方政府建设数字乡村中的注意力分配差异，深入分析了地方政府建设数字乡村的政策扩散逻辑，为政府进一步优化数字乡村建设提供决策参考。

二、主要内容和边际贡献

（一）本文的主要内容

1.理论基础与分析框架：数字乡村建设是一个内容较为丰富的议题领域，包含的政策目标较多，相关政策执行所需时间较长，因此，在数字乡村建设这一领域，地方政府可关注的事项较多，注意力分配极有可能存在较大差异。根据传统的政策扩散理论和现有对政府注意力分配的研究，本文认为政府注意力分配能影响政府的行为选择，而政府的行为选择体现为政策工具的使用情况，但政府注意力分配差异化驱动政策扩散，这种扩散形态常体现在时间、地域、内容策略等维度。

2.数据来源和研究设计：本文数据来源于省、市级地方政府及其职能部门公开发布的关于数字乡村建设的政策文本。首先，在北大法宝数据库和各地方政府官网，以“数字乡村”为检索词；其次，剔除各类行政批复、函等回复性或重复文本；最后，进行筛选比对，剔除只提到宏观内容的文本。最终得到435份有效政策作为数据样本。

研究方法上，本文主要采用政策文本量化分析方法。研究过程上，首先，对435份政策文本进行编码，提取到55个关键词。其次，将同类关键词编入同一范畴，得到10个主要范畴。最后，将10个范畴编为政策子工具。

3.地方政府建设数字乡村注意力分配差异的实证分析：对政策文本的编码进行统计分析。在政府行为选择方面，即政策工具整体使用策略上，地方政府偏好使用供给型政策工具多于使用环境型政策工具，更多于使用需求型政策工具，政策子工具使用亦不均衡。可以看出地方政府建设数字乡村的过程中，行为选择具有不均衡性，明显存在注意力分配差异。时间视角下，在局部探索期（2007－2017年）地方政策的特点是存在较强的自主性。中央尚未提出数字乡村战略，只有个别地方政府对数字乡村建设进行了探索。在规范发展期（2018－2020年），地方政策的特点是波动式发展。数字乡村战略提出后，各地方自主探索结束，地方政策进入规范发展时期，三类政策工具的使用数量都开始快速上升，各地开始加速制定有关数字乡村的政策。在深化应用期（2021年至今），地方政策特点是地方政策逐渐结构化。数量上，地方政府建设数字乡村的政策思路和行动模式基本定型，基本呈现“供给型＞环境型＞需求型”的固定局面，内容上，数字乡村的目标应用场景得到拓展，政策措施亦更加深入。空间视角下，不同地区的地方政府对数字乡村建设的注意力分配差异较大，而地方政府建设数字乡村存在空间上的扩散现象。内容视角下，政府在出台数字乡村建设有关政策时，注意力并非只分配给数字乡村建设。各地方政府在同一政策中，会将注意力分配给数字乡村之外的政策议题也具有较高趋同性。

4.政府注意力如何推动“双维扩散－议题叠加”政策逻辑：政策扩散规律的研究可以从政策过程的理论视角切入。借助具有中国特色的“上下来去”政策过程模型的理念，认为地方政府建设数字乡村的政策逻辑，是政策环境影响下政府注意力分配存在差异，这种差异推动政策在政府层级、空间区域两个维度发生扩散，并在政策议题维度发生叠加，可总结为“双维扩散－议题叠加”逻辑。整个数字乡村建设的地方政策体系与政策环境相互影响，反映数字乡村政策过程是实事求是地关注社会实践和现实情境。政府层级上，上级政府释放政策压力、下级政府反馈效果与创新，反映数字乡村政策过程中的上下级政府间互动；空间区域上，由于地方政府存在“晋升锦标赛”，各地会学习先进地区的政策，先进地区政策也会通过各种渠道扩散至邻近地区，反映数字乡村政策过程中一般与个别地区间的互动；政策议题上，地方政府将数字乡村建设和其他相关议题叠加形成政策并协同推进。

（二）本文的边际贡献

本文的边际贡献和特色体现在三个方面：其一，分析和检视大量与数字乡村建设相关的政策文本，把握地方政府在建设数字乡村时出台政策的规律，用丰富的样本探究政府建设数字乡村的制度安排逻辑；其二，将政府注意力分配和政策扩散相联系，提出政府的注意力分配差异是导致政策扩散的重要原因，为探究政策扩散的内在机理提供新思考；其三，从公共政策视角出发研究数字乡村建设，对数字乡村建设的“政策扩散”“政策过程”“政策环境”等传统公共政策命题进行阐释。

三、主要结论和政策建议

（一）本文主要结论

地方政府建设数字乡村时存在明显注意力分配差异。地方政府更偏向于使用供给型政策工具和环境型政策工具，政策子工具的使用亦不均衡。从时间视角来看，地方政府注意力分配在三个时期分别存在自主性、波动式、结构化的特征；从空间视角来看，不同地区的地方政府对数字乡村建设的注意力分配差异较大，且政策会发生区域扩散；从内容视角来看，政府会将数字乡村与其他议题一同叠加形成综合政策。注意力分配差异影响政策扩散的逻辑可总结为：政策环境与政策体系相互影响为前提；政府层级维度对应时间视角的注意力分配差异，高层级政府对低层级政府释放政策压力，低层级政府向上反馈政策执行效果与政策创新，存在“垂直效应”；空间区域维度对应空间视角的注意力分配差异，地方政府会学习与自身条件相似的邻近地区政策，先行地区的政策与理念也会主动扩散到其他地区，存在“邻近效应”；政策议题维度对应内容视角的注意力分配差异，地方政府会将多种政策议题一体推进，实现协同，追求“叠加效应”。这种政策逻辑可以总结为“双维扩散－议题叠加”。

（二）本文的政策启示

第一，加大数字惠农政策力度，满足农民数字需求。政府出台相关政策要坚持需求导向，在数字乡村建设中以惠农为根本，对“三农”的发展环境进行改造，把握好政策环境与政策体系相互影响的规律。第二，优化工具使用结构，发挥工具组合运用效果。各级政府应做好政策设计，使政策工具结构合理，确保政策工具组合运用效果的发挥。第三，优化激励机制，增强数字乡村建设内生动力。要充分运用多项激励手段，优化评价激励，增强农民和农村基层自治组织、地方政府等主体建设数字乡村的内生动力第四，增强各领域政策协同度，放大政策叠加效应。数字乡村与数字中国、创新驱动发展等战略联系紧密。政府要强化政策协同配合度。