李晓华：构建适应新质生产力发展的产业政策体系

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李晓华，中国社会科学院工业经济研究所国际产业研究室主任、研究员，中国社会科学院大学教授、博导。研究方向为工业化与工业发展、全球产业链价值链、战略性新兴产业与未来产业、数字经济与产业数字化转型。主要著作有《产业组织的垂直分解与网络化》、《全球生产组织方式变革与中国工业发展研究》（合著）、《新质生产力的主要特征与形成机制》（论文）等。

摘要

在追赶阶段，推动传统生产力发展的产业政策具有以引进模仿为主和选择性两个典型特征。新质生产力原创性、颠覆性、不确定性的技术经济特征使产业政策的逻辑发生改变，自主创新的重要性提高，选择性产业政策的失败概率加大，需要发挥市场微观主体的探索作用。加快新质生产力的发展，要根据新质生产力的技术经济特征对科技创新、产业化、产业组织、法律与监管等方面的政策作出适应性调整。

2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察时首次提出“新质生产力”这一重大理论概念。此后，习近平总书记在多个场合对新质生产力的深刻内涵和主要特征进行系统性阐释，对新质生产力的发展方向和实践路径进行重点部署。新质生产力是对马克思主义生产力理论的创新性发展，发展新质生产力是在对国际环境和我国经济发展阶段、发展条件、发展目标准确研判基础上作出的重要部署，关系我国经济的高质量发展和社会主义现代化国家建设目标的实现。生产力决定生产关系，同时生产关系又反作用于生产力，生产关系必须要适应生产力的性质、水平和发展要求，否则就会制约生产力的发展。因此，发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。我国是一个发展中大国，在很长一个时期内，产业技术水平与发达国家存在较大差距。基于跟随阶段的产业技术经济特征，我国形成了一套行之有效的推动生产力发展的产业政策体系，科技创新能力快速增强，产业技术水平与发达国家之间的差距显著缩小，在一些产业领域甚至进入并跑、领跑状态。而新质生产力是由原创性、颠覆性科技创新所推动的，世界各国处于相同的起跑线上，具有迥异于传统产业、成熟产业的技术经济特征。因此，在追赶阶段行之有效的产业政策存在与新质生产力发展明显不适应的地方，推动产业政策体系变革并使之适应新质生产力的发展显得非常必要和紧迫。

推动传统生产力发展的产业政策特征

新中国成立之初，我国科技和产业基础薄弱，尽管在较短的时间内基本建立起独立、完整的工业体系，但产业技术水平与发达国家仍存在较大差距。作为需要对科技和产业技术进行追赶的后发国家，我国的产业政策呈现两个明显的特征。

产业技术升级路线以引进模仿为主。在新中国成立之初甚至改革开放前夕，我国产业技术水平与发达国家存在着较大差距。弥补这些差距有两条路径可供选择：一是完全自主研发；二是引进和消化吸收再创新。尽管发达国家在科学发现和产业技术上的创新为全世界提供了公共产品或准公共产品，降低了后发国家科技创新路线的不确定性和试错成本，但自主创新仍然是一项长周期、高投入、高风险的工作。虽然发达国家的产业发展已经证明某一种技术路线是技术上和商业上可行的，但在自主创新过程中，不仅大规模产业化存在大量以商业秘密、隐性知识形态存在的生产工艺问题需要解决，而且产业技术不是孤立存在的，它涉及一个广泛的产业生态体系，包括生产设备、软件、原材料、零部件等一系列配套产品，需要解决这些配套产品生产中的技术、工艺问题。引进模仿对于后发国家来说是一种节约成本和时间的追赶策略，通过引进发达国家的成套生产设备（包括软件包）能够在更短的时间内获取某一产品的生产能力。例如，1950年至1978年间，日本花费了90亿美元用于从西方购买新技术（包括专利费、技术买断费以及股票分红等），而美国仅1978年一年的研发费用就高达600多亿美元。如果在引进、模仿的过程中还能够对蕴含在生产设备中的知识加以消化吸收，使之变成后发国家自身的产业能力，在此技术上再根据本国的资源禀赋、市场需求特征或新发现、新发明进行二次创新，就能够进一步缩小与发达国家的差距。总体上看，引进国外成套设备、技术以及外国直接投资的技术扩散，有效帮助我国的科技创新能力和产业技术水平获得了快速提高。

产业政策以选择性为特征。改革开放后，产业政策经历了由计划管理与选择性产业政策混合的产业政策体系向以选择性产业政策为主体、以功能性政策为辅助的产业政策体系的转变， “选择性”是追赶阶段中国产业政策的显著特点。选择性产业政策来自于日本产业政策实践的理论总结，即政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某些经营活动而采取的政策。“选择性”既包括产业，也包括企业，甚至包括更具体的产品和技术路线。实施选择性产业政策的目的是通过向国家重点发展的产业倾斜配置资源，加快在该产业形成产能、提高产业技术水平，从而改变本国的竞争优势、推动产业结构的升级。选择性产业政策不仅在中央层面实施，地方政府也将其作为加快当地产业发展、形成产业竞争优势的重要举措。选择性产业政策既有不少成功的案例，也存在一些对其效果的质疑，然而从中国产业发展的实践看，选择性产业政策总体上发挥了积极的作用。

新质生产力的技术经济特征与产业政策逻辑的转变

随着中国在科技创新投入的持续积累，不仅研发投入达到世界领先水平、科技论文发表量和专利授权量进入世界前列，产业科技水平也显著提升，一些产业的技术水平甚至已处于世界领先行列。向科技前沿迈进的过程中，曾经有效的选择性产业政策发挥作用的技术经济条件正发生改变。当前，新一轮科技革命和产业变革深入推进，颠覆性创新大量涌现，一批未来产业孕育成长、一批战略性新兴产业蓬勃发展，新质生产力加快形成，同样要求产业政策作出适应性调整。

新质生产力的技术经济特征。新质生产力是由原创性、颠覆性科技创新所催生，新技术的成熟和应用带来劳动资料、劳动对象的改变，并对劳动者素质提出更高的要求。无论是颠覆性技术还是战略性新兴产业、未来产业都呈现出与传统生产力显著不同的特征。

一是原创性。科技创新从新颖程度可以划分为原始创新与模仿创新，前者是发现或发明了世界上未曾出现的科学技术，创造了人类的知识增量；后者是针对世界上已经存在的科学技术，其他国家或企业进行复现。对于后发国家来说，在与世界科技前沿距离较远的时候，主要是开展模仿创新，重复发达国家已经走过的技术路线。我国高技术产业所涉及的核心技术，很多虽然对我国来说是新技术，但是在其他国家已经取得突破和产业化。新质生产力是相对于传统生产力的跃迁，只有新的科学发现或科技发明才能实现这一效果。因此对于推动新质生产力发展的科技创新，主要以原创性为主，关于该科技创新所揭示的事物运行规律、科技产业转化所涉及的工程化技术等在世界范围内都是不曾被揭示的。

二是颠覆性。“科学技术是第一生产力”，科技创新是推动生产力发展的关键。科技创新从科技的变化程度可以划分为增量型创新（Incremental Innovation）和颠覆性创新（Disruptive Innovation），前者创新形成的新科技相对原有的科技只有微小的改变，而后者则出现与原有科技显著的不同，也有学者用不连续性创新（Discontinuous Innovation）、根本性创新（Radical Innovation）、架构创新（Architectural Innovation）、突破式创新（Breakthrough Innovation）、改变游戏规则的创新（Game-changing Innovation）来描述科技创新的巨大变化。这些概念虽然存在一定差异，但都反映出技术的显著改变及其重大影响，因此本文统一使用颠覆性创新的概念。习近平总书记在二十届中共中央政治局就扎实推进高质量发展进行第十一次集体学习时指出，新质生产力“由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生”。由于新质生产力是生产力的跃迁、先进生产力质态，因此推动新质生产力的主要动力就不是增量型创新，而必须是颠覆性科技创新。因为只有颠覆性创新才有可能使生产力出现巨大的跃升，即形成新质生产力。习近平总书记强调：“必须加强科技创新特别是原创性、颠覆性科技创新，加快实现高水平科技自立自强，打好关键核心技术攻坚战，使原创性、颠覆性科技创新成果竞相涌现，培育发展新质生产力的新动能。”颠覆性科技创新相对于既有技术发生了技术路线的跃迁，具体包括两类：一类是能够创造全新产品和全新产业的新科技，这类颠覆性创新催生了以前不存在的新产业，人工智能、光伏都属于全新的技术，并开辟了一个全新的产业；另一类是在保持产品功能基本不变的同时，使现有产品架构或生产工艺发生重大改变的新科技，如动力电池技术带来汽车从以燃油为动力向以电为动力的转变。

三是不确定性。增量型或渐进性技术创新是在既有技术基础之上的增量变化，并不会显著改变技术工艺路线、产品性能和成本，因此无论是技术的发展方向、产品的功能、应用的市场、市场格局和主要参与者都不会发生明显的变化。对于后发国家来说，即使它引入或独立开发的新技术相对于本国原有技术存在质的变化，但由于这些技术在发达国家已经有成熟的应用，因此能够很明确地判断技术路线、产品性能、应用场景。而颠覆性创新却在多个方面存在高度的不确定性。一是技术路线的不确定性。一般来说，在科技发展的早期阶段，会有多条技术路线进行竞争，但是无法在事前判断科技朝什么方向演进，哪条技术路线会最终成为既在技术上成功又被市场所接受的技术路线。即使性能很优异的技术路线也可能会由于市场不接受甚至其他偶然因素而最终失败。二是应用场景的不确定性。虽然能够从科技原理、产品原型来推断新产品的功能，并推测其应用场景，但是在市场上能够取得成功的技术不仅应具备足够优秀的性能，而且要占据足够大规模的市场。而在事前很难判断哪个应用场景能够发展成为最有经济价值的市场，在很多情况下，应用场景在新技术出现的时候尚未出现。三是微观主体的不确定性。由于技术和应用场景不确定性的存在，一方面，很难事前准确判断最后成功的技术突破由哪个机构或企业实现；另一方面，现有企业很可能不是新技术、新产业最终的胜出者，许多新技术在产业应用上的突破或商业模式上的创新是由中小企业推动的。四是产业化时间的不确定性。即使政府和企业对一项颠覆性技术的性能、产业化前景形成共识，但是由于科学研究、新技术工程化和大规模产业化过程中会遇到各种各样的障碍和困难，很难判断一项普遍认为具有巨大前景的新技术在什么时点上会取得商业上的成功。例如，人们普遍认为可控核聚变会成为人类的“终极能源”，但经过数十年研究，2023年可控核聚变才在实验室实现净能量增益，距离产业化应用的道路依然漫长。一般来说，从科学发现到产业化应用往往需要经历数十年时间，越是处于前沿的技术突破，距离产业化的时间越长。

推动新质生产力发展的政策逻辑变化。生产力与生产关系的相互作用规律要求发展新质生产力必须建立与之相适应的生产关系。推动新质生产力发展的科技创新具有原创性、颠覆性、不确定性的特点，因此，“与新质生产力相适应的生产关系指的就是能够促进技术发生关键性颠覆性突破，以及促进关键性颠覆性技术转化为现实生产力的一系列制度和体制”。面对科技创新的方式从模仿转向原创、科技创新的重点从增量型技术转向颠覆性技术，在追赶阶段曾经发挥积极作用的选择性产业政策已无法适应新质生产力发展的要求。

第一，自主创新的重要性提高。在我国传统产业的发展中，向世界先进水平的学习模仿和对先进技术的引进吸收是加快科技创新的重要途径，而推动新质生产力发展的是全新的科技，世界各国大致都处于相同的发展水平，不存在成功的技术路线可以模仿、跟随。如果继续采取跟随战略，就要等到在发达国家已经取得重大的技术突破或明显的商业化成果、将不确定性大幅度降低后才能进行跟进。这就意味着发达国家已经通过掌握核心专利、确定技术标准、完善产业链、建设品牌形成了领先优势和技术壁垒，我们在新兴产业领域将被拉开差距。从这一角度说，在新兴产业发展上我国必须尽早布局，通过自主创新在新兴产业的核心技术领域取得突破，并以此形成对新兴产业发展的引领力、对产业链的掌控力。此外，也要认识到新质生产力的发展已经成为世界主要国家科技和产业竞争的焦点，发达国家不仅不会向我们转让先进技术，而且还会设置种种障碍，阻碍我们获得新质生产力发展所需要的科技信息、高端人才、重要的科学仪器、关键生产设备、核心零部件、工业软件等科技创新和产业发展的重要投入。因此，新质生产力的发展必须更加依靠自主创新，建立以我为主、开放合作的创新链产业链体系。

第二，选择性产业政策的失败概率较大。选择性产业政策之所以能够取得成功的前提条件，是因为这些产业有发达国家成功的技术路线可供借鉴，降低了政府选择时的“信息成本”和选择错误技术路线的概率。由于发达国家能够在某个产业走通某条特定的技术路线，那么只要投入足够的资金和人力推动创新，这条技术路线的后来者大概率也能够走通，从而节约技术创新的时间和成本。而在新质生产力领域，颠覆性创新具有高度的不确定性，不仅处于市场竞争第一线的企业无法准确判断技术路线、应用场景的发展方向，政府部门更是缺乏对于科技创新和产业发展的信息，因此也就越难选中正确的技术路线加以支持。这也就是说，面对新质生产力的颠覆性技术和新兴产业，选择特定细分产业、技术路线和企业的失败概率将会显著增加。当前，新一轮科技革命和产业变革深入推进，在数字科技、生命健康、新能源和低碳、新材料、先进制造、深海空天等领域都有大量颠覆性技术涌现，同时，在具体的细分产业赛道，产业发展早期往往有多条不同的技术路线存在。如果沿用选择性产业政策，一旦选择错误会造成两方面后果：一是在细分产业赛道上的投入“打水漂”，造成该产业领域的发展落后于其他国家；二是有限的资金、人才等资源错配造成对其他产业领域的投入相应减少，可能在更多领域失去发展先机。

第三，需要发挥微观主体的探索作用。在成熟产业中，技术路线比较稳定、企业很难在技术上形成明显差异，因此市场竞争主要是基于成本、效率的竞争。企业通过内生成长和兼并重组做大，从而更充分地发挥规模经济和范围经济效应，这是基本的竞争逻辑。大企业在成熟产业中起主导作用。而在颠覆性创新及其所催生的新兴产业中，创新路径多、不确定性高，大企业这种组织形态存在难以适配之处。一是大企业受自身资金、核心能力、经验以及内部管理成本等约束，只能选择少数方向进行探索，同时放弃了大量的可能技术方向、应用场景和商业模式，加大了选择错误的概率；二是颠覆性创新在发展的初期，由于功能不完善、成本高，所以市场需求非常有限，通常是在既有市场的边缘参与竞争，营收规模与大企业的原有业务相比微不足道，常常被大企业所忽视；三是大企业存在战略刚性。由于前期大量资产专用性投资、企业内部的既得利益、长期形成的紧密供应链关系等因素，大企业推动大的变革困难重重。在生物界，可持续的生态系统具有基因和物种多元化的特点，物种的丰富性意味着，当环境发生剧烈变化时，既有物种及其产生的新变异能够适应新环境的概率更高，从而更可能使生态系统持续发展下去。同样，应对新质生产力发展的多技术路线（场景）和不确定性，也需要大量异质性的企业存在，这就要求科技创新和新技术产业化的微观主体数量多，同时微观主体能够按照自己对技术和产业发展方向的判断选择技术路线、应用场景和制定竞争策略。大量的异质性微观主体在不同方向的探索能够显著增加发现事后被证明正确的技术路线（应用场景、商业模式）的概率。一国在科技创新和新兴产业发展中的领先优势是大量微观主体在面对高度不确定性的技术机会和市场机会开展大规模试错而形成的结果。

新质生产力发展对产业政策方向调整的影响与应对之策

加快新质生产力的发展，要根据新质生产力的技术经济特征对科技创新、产业化、产业组织、法律与监管等方面的政策作出适应性调整。

科技创新：更加重视基础研究与容错环境塑造。科技创新从创新链、产业链的角度可以划分为科学研究（基础理论研究）、基础技术开发（基础应用研究）、竞争前技术开发、产品开发和工艺开发。许多能够形成新兴产业或颠覆既有产业格局的创新源自基础研究的突破，而且近年来科学研究呈现“基础研究转化周期明显缩短，国际科技竞争向基础前沿前移”的发展趋势。这就决定了要想在新质生产力发展中取得先机，就必须要有强大的基础研究能力，通过基础研究的率先突破牵引商业化的科技创新活动。我国的R&D强度在2023年已经达到2.64%，在世界上处于较为靠前的位置并超过了许多发达国家，但基础研究的投入强度仍然偏低。我国的基础研究经费占R&D比重刚超过6%，而发达国家大多在15%以上。同时，我国基础研究投入结构仍存在不足，企业的基础研究投入少且主要依靠中央财政投入。针对上述问题，为更好地促进新质生产力的发展，在创新政策上应逐步加大政府对基础研究的投入，鼓励地方政府和企业将更多资金投向基础研究。基础研究处于创新链的最前端，同样存在高度的不确定性。在追赶阶段，我国科技创新和产业发展的重点是缩小与发达国家的差距，因此对科技创新支持的重点在于产业化环节的技术开发。从技术创新轨迹看，产品开发和工艺开发靠近创新链的后端，不确定性就有所降低，同时，有发达国家的技术路线可供模仿，进一步降低了不确定性。因而，在这一阶段可以采取政府科技主管部门设立科研项目清单、并根据科研产出成果进行验收考核的方式。与之相较，原创性的基础研究存在很高的不确定性。一方面，科学前沿面对的是未知世界，很难由政府部门列出科研项目清单；另一方面，对未知世界的探索也未必都是成功的，以科研产出成果为主要评价指标的科研项目考核体制存在与之不适应的地方。因此，对基础研究的支持应更多地鼓励科学家开展“好奇心”驱动的探索性研究，同时，改变过去主要按照科研产出成果进行验收的考核方式，在研究路径不明确、方法不清晰的前沿技术领域塑造容错环境。

产业化：更加重视发展环境营造与需求牵引。新质生产力发展中，颠覆性创新及其产业化的不确定性决定了选择特定细分产业、技术路线加以支持的选择性产业政策失去赖以有效发挥作用的基础，政府对新兴产业发展的扶持需要实施三个方面的转变。一是从选择性产业政策向功能性产业政策转变，即为企业的创立、发展、退出营造良好的环境，推动大量企业对新技术产业化过程中的不同技术路线、应用场景、商业模式进行广泛探索。由于强选择性产业政策与大规模试错产业发展范式不匹配，在实践中，许多追赶后期的国家和地区实施了由强选择性产业政策主导向功能性产业政策主导的转变。二是从对竞争后阶段的支持转向对竞争前阶段的支持。在传统产业中，由于产业技术比较成熟，后发国家可以直接对竞争后的产业技术能力、产业生产体系进行支持，从而在较短的时间内形成产能。而在新兴产业中，由于竞争后阶段仍然存在着较大的不确定性，对竞争后环节进行支持就存在较高的失败风险，因而应将产业化支持的重点转向竞争前环节的产业共性技术突破、产业链构建等活动。三是从对供给侧的支持转向对需求侧的支持。传统产业拥有客观存在的、明确的且规模可观的市场，因此只要将产品生产出来就能够找到它的用户。而在颠覆性产业化过程中特别是新兴产业发展早期阶段，应用场景与市场需求不清晰，并且由于新技术新产品通常存在成本高、技术性能低、稳定性可靠性差等特点，无法与市场上已有的提供相似功能的产品开展竞争，这又会进一步制约市场规模的扩大。缺少市场，企业就无法获得收入和利润，技术的迭代创新与新兴产业的发展就会受到影响。因而，产业政策应该加强对需求侧的支持，通过提供产业化早期的需求、产业化中期的试点示范、大规模产业化后的用户补贴，加速技术的成熟和产业的发展。

产业组织：更加重视扶早扶小。传统产业已经进入大规模产业化阶段，因此存在着显著的规模经济，曾经成功的产业政策在产业组织政策方面也强调实现规模经济，将政策聚焦在扶持重点大企业上，如扶持大企业通过内部积累、横向和纵向并购进一步做大做强。而在新兴产业发展的初期，市场需求很小，大规模生产设施不仅在技术条件上还不够成熟，而且在经济上也无法匹配小规模的市场需求。同时，高度的不确定性也需要大量的中小企业进行试错探索，因此产业组织政策的重点需要从传统产业中的扶晚扶大转向扶早扶小，即通过支持足够多的中小企业发展提供丰富、多样化的技术路线，形成对潜在技术路线的全覆盖。当技术进一步成熟、产业进一步发展后，就会有企业从中脱颖而出成为新兴产业的主要参与者。这也就是说，产业组织政策方面，要将新兴产业发展早期阶段的中小企业的创立、发展、创新作为重点，形成扶早扶小的政策体系。一是为科技创业提供便利。进一步完善大学、科研机构科技成果转化和科研人员创业的机制；提升科技孵化器、加速器的软硬件条件。例如，建立公共的科学实验、检验检测、数据库查询等基础设施与提供专利申请、法律咨询、金融服务等生产性服务活动。二是完善扶早扶小的金融体系。鼓励国有企业、民营企业、外资企业等各类机构建立风险投资基金；支持国有企业通过内部创业、设立子公司等形式开展颠覆性技术成果的产业转化；进一步完善科创板的运行机制及其配套监管功能，从而发挥股票市场对科技创业型企业的金融支持作用。

法律与监管：秉承包容审慎的原则。新质生产力由原创性、颠覆性科技创新所催生，这就意味着技术本身及其所形成的产品、服务、业态、商业模式都是不成熟、未定型的，很难判定新技术、新模式、新业态的发展方向及其所产生的影响。而且颠覆性技术的发展存在时序关联性，当前一项新技术的出现及其发展可能会对未来另一项关键颠覆性技术的出现和发展产生重大影响，但同样，在影响发生之前我们无法预判。这就意味着对于新质生产力的发展必须秉承包容审慎的监管原则。如果对新技术的监管过于严苛，可能造成应用场景和市场规模有限而发展受阻，即使能够发展，也可能由于发展速度过慢导致新技术在该项颠覆性技术所催生的新兴产业中处于竞争力的劣势。此外，一些新技术、新产品、新模式的发展难以在现行法律框架内进行。如果完全照搬条款规定，部分新技术新产品将难以面市应用。例如，在自动驾驶方面，无人干预状态下车辆上路行驶是违法的。如果没有市场应用，不仅产品的实际功能无法得到有效验证，而且也难以发现实际应用中可能存在的问题，进而阻碍技术的升级迭代。因此，当现行法律的适用场景难以完全涵盖新技术的发展与应用，可以酌情采取沙盒监管模式，即划定一个范围，让新技术在这个范围内进行应用试点。这样一方面为新技术提供了真实的应用场景，另一方面又能避免新技术可能出现的问题造成更大范围内的不利影响。（来源：《学术前沿》杂志2024年第9期（注释从略）