惠阳区农村集体产权制度改革和集体经济发展调研报告

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广东省惠州市惠阳区农村集体产权制度改革和集体经济发展调研报告魏广成

惠州市实施农村集体产权制度改革试点工作以来，惠阳区通过强化组织管理、制定试点方案、加强业务指导、推动改革创新、强化监督检查等举措，着力推进改革试点工作，取得了较好的成效，以改革推动了集体经济发展。为深入了解惠阳区农村集体产权股份合作制改革的情况，总结改革工作的成功经验，中国人民大学课题组对惠阳区农村集体产权制度改革与集体经济发展开展了实地调研，通过与区政府相关部门人员、村领导班子成员座谈等方式收集了大量一手资料。调研结束后，课题组在调研与文献查阅的基础上形成了调研报告。

一、课题组调研情况

2019年12月24日，中国人民大学课题组对广东省惠州市惠阳区的集体产权制度改革与集体经济发展情况展开调研。调研主要有以下三部分组成，即前期准备、实地调研与报告写作。

在前期准备阶段，中国人民大学课题组的成员通过查阅学术文献、收集新闻报道等方式获取了大量文字材料，对惠阳区农村集体产权制度改革与集体经济发展情况进行了初步的分析，并形成了调研方案。

在实地调研期间，课题组与惠阳区区委政府主管领导以及区、镇街的相关负责人等就农村集体产权制度改革与集体经济发展情况开展了3次座谈会；到镇隆镇长龙村和楼下村、秋长街道白石村开展实地调研，考察了2个镇（社区）3个村的改革情况与集体经济发展情况，收集了大量的一手资料。

在报告写作阶段，课题组结合已有资料和调研资料，完成了关于惠阳区农村产权制度改革与集体经济发展情况的调研报告。

二、农村集体产权制度改革进展、成效评价、问题及进一步打算

围绕深入贯彻党中央、国务院和广东省委、省政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的决策部署，建立归属清晰、权能完备、保护严格，符合市场经济要求的现代农业集体产权制度。惠阳区坚持以推进农村集体资产清产核资和产权制度改革为导向，基本完成改革试点各项任务。集体产权制度改革稳步推进，为集体经济发展注入了强大的活力。

（一）农村集体产权制度改革情况

1.改革工作的定位与改革思路

惠阳区以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制。因此，惠阳区按照广东省、惠州市的工作部署，严把时间节点，分阶段、按步骤推进全区改革试点工作。2018年11月底，惠阳区全面完成农村集体资产清产核资工作；2019年，全面推进全区改革试点工作，10月底全区农村集体产权制度改革任务全面完成。为确保农村集体产权制度改革试点工作的顺利完成，惠阳区将改革任务划分为以下四个阶段。

一是动员部署阶段（2018年6月-8月）。惠阳区、镇（街）、村三级动员部署农村集体产权制度改革试点工作，制定出台实施方案，建立健全领导机构和工作机制。同时，广泛开展法规政策宣传和业务培训，营造良好改革氛围。

二是清产核资阶段（2018年9月-11月）。以2017年12月31日为清产登记时点，以农村集体经济组织为单位全面开展农村集体资产清产核资和查漏补缺，确保平台数据、书面台账与实际情况三者相符。

三是股份改革阶段（2019年1月-8月）。依据清产核资结果，全面开展成员身份确认、建立健全农村集体经济组织、股权配置、建章立制、发放股权证等工作。

二是检查验收阶段（2019年9月-10月）。惠阳区、镇（街）整理完善本级开展改革工作的文档资料，督促村、组对改革文档资料进行全面整理归档，总结改革经验，形成完整系统的改革试点成果报告。

2.改革试验工作组织领导与运行管理

惠阳区主要通过强化组织领导、落实部门责任、抓好宣传培训、加强督导检查等举措保障农村集体产权制度改革稳步推进。

一是强化组织领导。惠阳区委、区政府成立由区委主要领导任组长，相关成员单位主要负责人为成员的区改革工作领导小组，领导小组下设办公室，设在区农业局，负责对改革工作进行组织、协调、督查。各镇、街道要充分认识农村集体产权制度改革的重要性，将此项工作作为全面深化农村改革的重要内容，切实摆上重要议事日程，成立由党委书记任组长的领导机构，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，并明确责任人及按时限完成。

二是落实部门责任。惠阳区农业局、区委农办负责做好改革涉及的法规政策宣传和业务培训、农村集体经营性资产和非经营性资产清产核资、经营性资产股份合作制改革和相关管理制度建设等工作；惠阳区财政局负责指导农村集体资金清产核资、指导加强农村集体资产财务管理和审计监督、落实改革经费等工作；惠阳区国土资源分局、惠阳区林业局负责指导农村集体资源性资产清产核资和相关管理制度建设等工作；惠阳区委组织部负责做好农村基层党组织建设工作；惠阳区委宣传部负责做好农村集体产权制度改革典型宣传和舆论引导工作；惠阳区信访局负责做好农村集体产权制度改革涉及的各种权益诉求纠纷调解处理等工作；惠阳区司法局负责做好农村集体产权制度改革涉及的法律咨询和解释等工作；惠阳区金融办负责落实各级促进农村集体经济发展的创新金融支持政策等有关工作；惠阳区税务局负责落实文件规定的各种税、费优惠政策；惠阳区档案局负责做好改革涉及的各种文件资料收集、整理、归档和管理工作。惠阳区发改、民政、水务、海洋与渔业、畜牧、教育、法制、工商、妇联、体育、卫生和计生、文化广电新闻出版、住房和城乡规划建设、公共资源交易中心等有关部门也要按各自职责抓好改革任务落实，加强指导，形成推动合力。

三是抓好宣传培训。充分发挥宣传媒体的作用，采取广播、电视、宣传小册子、印发宣传海报等多渠道多形式加强改革政策宣传和思想引导，提高农民群众对改革的认识，让广大农民群众关心改革、支持改革、参与改革，充分调动群众参与改革的热情和积极性，营造协同推进改革的良好氛围。结合改革试点工作需要，分级、分层次对镇街负责人、业务骨干进行培训，造就一支熟悉政策、掌握规程、精通业务、作风过硬的改革工作队伍。

四是加强督导检查。加强对全区农村集体产权制度改革试点工作的检查督促和业务指导，掌握改革过程中的新情况、新问题，纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为。建立情况定期通报制度，对作风不实、措施不当、违背政策引发群体性矛盾纠纷事件的，要严肃追究相关单位和责任人责任，确保惠阳区农村集体产权制度改革工作高效率高质量完成。

（二）改革主要做法

惠阳区通过成立区、镇、村三级书记为组长的农村集体产权制度改革领导小组，强化对农村集体产权制度改革的领导工作。具体工作上，惠阳区主要做了全面加强农村集体资产管理、稳步推进农村集体产权制度改革、积极探索农村集体经济有效实现形式三方面的工作。

1.全面加强农村集体资产管理

一是开展农村集体资产清产核资和查漏补缺。2017年12月31日为资产清查登记时点。按照“缺什么、补什么”的要求，以农村集体经济组织为单位，对各类农村集体资产进行清产核资和清理核实，明确资产产权归属，按照资产类别实行台账管理，并将资产数据录入省级农村集体资产监督管理平台。健全完善资产登记、保管、使用、处置等制度，逐步实现农村集体资产管理信息化。

二是加强农村集体资产监督管理。健全完善各镇、街道一级农村经营管理机构，配备专职工作人员，具体承担农村集体资产监督和管理、农村产权流转交易、农村土地承包及流转纠纷仲裁等管理服务职能。强化农村集体资产审计监督，严格执行责任追究制度。对集体资产管理混乱的村、组，进行清理整顿，防止侵占集体资产的行为。

2.稳步推进农村集体产权制度改革

一是全面确认农村集体经济组织成员身份。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员身份边界不清问题。积极探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员身份的程序、范围、方式、标准和办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。成员身份确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人合法权益，特别是要坚持男女平等基本国策，切实保护妇女合法权益。改革完成后，农村集体经济组织成员家庭新增人口，提倡通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体组织成员身份。

二是合理确定改革模式。在完成清产核资、集体经济组织成员身份确认、成立农村集体经济组织等规定动作基础上，尊重群众意愿，实行灵活多样、分类施策的办法，积极探索改革模式。一是土地股份合作制改革模式。在土地撂荒较多、劳动人口流失严重的村、组，在稳定承包权的前提下，激活经营权，由经济合作社组织对承包地进行统一规划、统一管理、统一转包或出租。二是经营性资产股份合作制改革模式。将农村集体经营性资产以股份或者份额的形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配基本依据，改革主要在经营性资产比较多的村、组进行，同时探索开展赋予农民集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保继承等权能改革。

三是依法保障农民集体资产股份权能。农村集体经营性资产股份合作制改革的股权分配对象界定、量化方式、配置比例和时间节点等重大事项，严格依照法规政策，实行民主决策。在股权设置时，应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。结合群众民主决议，股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整股权的静态模式，具体方案由本集体经济组织成员代表大会民主讨论决定。要制定农村集体经济组织章程，成立股份经济合作社，选举产生理事会、监事会。建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，出具股权证书。健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，但农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体经济组织内部流转或者由本集体赎回。股权流转限定在本集体经济组织内部进行，可限定资金股的最高限额，防止工商资本侵占农户的利益。探索集体资产股份抵押、担保贷款和股份继承办法。

3.积极探索农村集体经济有效实现形式

一是明确农村集体经济组织功能。农村集体经济组织是集体资产管理的主体。由惠阳区人民政府向农村集体经济组织发放组织登记证书，进一步拓展和丰富集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用，支持集体经济组织凭登记证书向有关部门办理银行开户等相关手续，依法开展经营管理活动。

二是维护农村集体经济组织合法权益。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。落实农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保护制度等相关政策要求。以家庭承包方式承包的集体土地，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织同意；采取出租或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织备案。

三是引导农村产权规范流转和交易。建立健全区、镇（街道）农村产权交易中心，结合农村产权要素特性、流转范围和交易需要，制定分级交易标准、规则和流程，实行统一规范的业务受理、信息发布、交易签约、交易中止、合同鉴证、档案管理，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

四是鼓励多种形式发展集体经济。鼓励农村集体经济组织按照依法、自愿、有偿的原则，探索承包经营、股份合作、租赁经营、托管经营等多种形式发展集体经济。对于以农业产业为主地方，鼓励成立土地股份合作社，成员以土地入股，合作社统筹土地集中开发或通过公开招投标等方式发展农业项目或休闲农业，或通过入股、参股农业龙头企业和参与扶贫开发等方式发展集体经济。对于厂房、铺面等物业资产和集体建设用地较多的地方，鼓励实行合资合作、出租经营等方式发展集体经济。对于具有红色人文历史资源的地方，在符合统一规划开发的前提下，鼓励以合作、入股等方式发展乡村旅游。

(三)农村集体产权制度改革的整体效果

惠阳区农村集体产权制度改革试点工作的成效主要体现在以下几个方面。

1.清产核资工作全面完成

2018年，惠阳区清查了全区1366个农村集体经济组织，共清查核实货币资金20.33亿元，净资产23.87亿元，总资产36.28亿元，农村集体土地总面积82.41万亩，其中，农用地69.77万亩，建设用地7.97万亩，未利用地4.68万亩。通过清产核资全面摸清了农村集体经济组织的家底，有效管护好农村集体资产，提高了农村村民参与农村自治管理的积极性。

2.农村集体经济组织成员界定工作取得重要进展

惠阳区产权办按照改革要求，印发《惠阳区农村集体经济组织成员身份界定指导意见》文件，要求各村民小组（经济社）按照“尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”的原则，村民小组集体先出台成员身份确认意见，确保“依法、依规、依民”做好农村集体成员身份界定工作。

3.农村集体经济组织成员身份确认基本完成

积极探索在群众民主协商的基础上，按照依法依规、尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，制定印发惠阳区农村集体经济组织成员身份界定指导意见。改革事前强化宣传发动和摸底调查掌握民意，事中强化技术指导和沟通协调规范程序，事后强化核查监督和纠纷调处统一民愿，严格农村集体经济组织成员身份的确认范围、组织程序、界定方式和“三榜公示”，扎实稳步推进农村集体经济组织成员确认工作。截止至2019年12月23日，惠阳区1366个农村集体经济组织已完成成员身份确认1095个，完成率80.16%。其中，经联社完成102个，完成率91.89%；经济社完成993个，完成率79.12%，确认成员16.23万人。

4.稳妥推进农村集体经济组织股份合作制改革

惠阳区推进农村集体股份合作制改革遵循农村集体以往的分红做法、村民意愿，要求先易后难、先出台集体资产量化方案，再形成量化结果，并通过公示程序和成员代表大会进行表决确认。坚持统一标准严格要求，分类施策推进农村集体股份合作制改革，充分尊重经济组织原有的合理分配方案，根据村民意愿推进股份量化，建立股份制组织章程，健全组织架构选举产生理事会。截止目前，全区已完成成员身份确认的1095个农村集体经济组织，完成股份量化360个，完成率32.88%；完成股份章程和组织架构622个，完成率56.8%。股份改革规范了农村集体利益分配细则和管理，集体和成员个人严格按照章程规定办事，充分保护好农村集体和成员股东个人权益。

5.切实保障农民集体资产股份权能

依法保障股份合作制改革的农村集体组织与成员权益，统一赋码登记备案农村集体经济组织登记证，统一标准印制经济组织股权证书7万本。统一印制农村集体产权制度改革政策读本，借鉴学习全国各地改革模式先进经验，引导农村集体民主决议，结合群众意愿和民风民俗，灵活采取不随人口增减变动而调整的静态模式，或生增死减的动态模式，依法依规确认成员身份，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。

6.积极探索农村集体经济实现形式

健全完善农村集体资产监督管理与交易机制。一是早期开通建设了“掌上村务”，推进农村集体事务全民监管；二是制定印发实施了《惠阳区镇级公共资源交易管理办法》，推进农村集体工程建设项目和资源资产简易化规范交易和流转。三是在全省网上办事大厅的基础上，开通建设了农村公共服务平台，清产核资摸清的农村集体资金资源资产，全部纳入全省公共服务农村“三资”管理平台监督管理。四是建立了“组账村代、村账镇代”监管制度，强化村组集体资金监督管理和村务村账台账管理。五是强化农村“一事一议”监管，鼓励农村集体经济组织通过民主“一事一议”表决，以自主开发、合资合作、出租入股等方式，盘活利用农村资产资源发展现代农业、休闲农业和乡村旅游，发展壮大农村集体经济。

(四)改革工作的经验总结

惠阳区集体产权制度改革的经验主要归纳为“六个强化，一个尊重”，具体内容如下。

1.强化组织管理，夯实职责到位的工作机制

惠阳区、镇、村相继成立了以区委书记、镇委书记、村委书记为组长的农村集体产权制度改革领导组织机构，首先强化党对农村集体产权制度改革工作的领导。各级领导小组机构相继抽调专职或兼职人员成立区产权办、镇街产权工作团队，具体负责产权制度改革的工作落实。同时结合惠阳实际，制定印发了《惠阳区农村集体产权制度改革试点方案》和指导各镇各村制定了改革实施方案，将农村集体产权制度改革列为区委区政府年度重点改革事项，纳入年度捆绑式绩效考核与各镇街绩效工作挂钩，明确改革的时间节点和改革路线图，层层压实责任，确保改革工作落实到人。永湖镇还建立了约谈问责机制，对产改推进滞后的村委书记或挂点干部，由镇委书记或纪委书记进行约谈提醒。

2.强化宣传发动，营造全民参与改革的良好氛围

惠阳区制定下发《致农民朋友的一封信》、《广东省农村集体产权制度改革资料选编》、《惠阳区农村集体产权制度改革漫画》、《惠阳区农村集体经济组织成员身份界定指导意见》等相关材料及相关横幅10多份，广泛宣传发动农村集体产权制度改革的目的意义、方式方法和程序要求，切实提高农民群众对改革的认识。秋长、镇隆通过掌上村务、微信公众号等多渠道宣传方式，使产权制度改革家户喻晓。镇隆、永湖等镇建立了“下沉式”工作机制，工作人员充分结合村民的生产习惯，利用晚上时间以“走家串户拉家常”的形式，将产改政策宣传到每家每户，听取群众改革的意愿和诉求，让广大农民群众关心改革、支持改革、参与改革，充分调动群众参与，形成了从“要我改”到“我要改”的良好氛围。

3.强化培训学习，增强提升指导改革的工作能力

惠阳区先后组织区产改办、各镇街分管领导及工作人员、各村组代表亲临浙江、云南、博罗和参加省、市培训学习20多场次，举办区、镇改革培训班推进会40多场次，宣讲上海、东莞、南海等地产改模式，培训镇村干部群众3300多人。同时提出了镇街互学互助、先进帮后进，你追我赶共同推进的工作机制。各镇街也自发组织亲临深圳、南海等地参观学习，因地制宜组合各镇街实际，制定符合各地实际群众接受的改革模式。通过借鉴学习先进地区先进经验先进做法，深化学习培训，学懂弄通悟透农村集体产权制度改革政策法规，促使了改革能够得到更好的推进落实。

4.强化统筹协调，切实保障群众合法权益

惠阳区建立区财政局、区司信局、区自然资源局、区妇联等相关职能部门组织的日常协调机制，动员各村法制副主任（法律顾问）参与改革，形成工作合力，针对产权制度改革农村权益纠纷、群众信访和成员身份确认等棘手问题，定期召开协调会议，统筹解决，切实保障群众合法权益。秋长街道办通过购买第三方服务的方式，聘请会计、律师专业团队，全面协助各村集体清查核实各类资产，摸清集体家底，统筹考虑历史原因和现实情况，依法为各村集体提供业务指导、成员身份界定、合理设置股权、制定章程、审核有关资料等专业服务，确保了产权制度改革扎实有效的推进。

5.强化督查指导，扎实推进改革工作的落实

惠阳区委常委会、区政府常务会多次听取和研究部署农村集体产权制度改革工作，区领导多次召开会议或深入镇街实地调研和现场办公，推进改革工作落实。区产权办建立了“一周一督”、“一周一通报”制度，每周固定安排时间都深入各镇街、各村组调研指导、督查落实产权制度改革工作，积极同群众宣传解读产权制度改革政策法规，交流探讨产权制度改革模式，调解处理产权制度改革争议问题，指导规范产权制度改革台账资料整理，督查通报产权制度改革工作进度，形成《工作简报》和《进度报表》向区委、区政府主要领导报告，形成上下一盘棋，全面抓改革的良好工作局面。

6.强化统一管理，积极发展壮大农村集体经济

惠阳区坚持从破解农村集体经济发展制约，解决群众权益纠纷问题，保障群众合法权益出发，统一实行农村集体经济股份合作制改革。严格要求具有经营性资产的集体组织，积极探索适合各地实际的股份制模式，暂时没有经营性资产的集体组织，指导探索采取虚拟股份的方式实行改革。统一提倡农村集体组织股份章程理事会任期与村两委任期同步，村委会书记和村民小组长为首届集体组织理事长。统一全区按照股份经济组织的形式实行赋码登记，核发农村集体经济组织登记证，统一印制股份经济合作组织股权证，统一打印，统一备案归档。

7.尊重民意民愿，分类施策确定改革模式

惠阳区率先在秋长白石高澳村小组试点，统筹考虑农村户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，按照有法依法、有规依规，无法无规依民的指导意见，充分尊重群众意愿，综合协调平衡各方利益，经过镇村干部、村民代表和第三方专业服务团队400余天的努力，40次村民户代表会议研究讨论，7次章程修改完善，终于探索出持股与非持股成员确认、外嫁女承诺不追索历史减半持股、集体资产拆股量化、村风民风、家风善治、确权到户、一户一证、户内共享，社内流动、生不增、死不减，广大群众普遍接受的改革模式。各地认真借鉴学习秋长白石的先进经验，尊重民意民愿、民风良俗和原有的合理收益分配机制，按照先易后难，采取生增死减、集体资产配股量化或股份虚拟量化、分类资产分类改革等群众认可，灵活多样化的改革模式，扎实推进产权制度改革。

（五）创新点与政策含义

惠阳区农村集体产权制度改革试点工作旨在实现“资源变资产，资金变股金，农民变股东”，组建村集体经济组织，建立完善的农村集体经济产权制度。通过改革，惠阳区的试点工作取得了较好的成效，非常具有创新性，具有较强的借鉴意义。

1.主要的改革创新点

通过对惠阳区镇隆镇长龙村、楼下村，秋长街道的白石村进行了实地调研，课题组总结了如下典型创新点：

一是为村和小组提供会计和法律服务。惠阳区秋长街道管委会聘请专业的会计团队和法律团队，为村和小组提供会计记账和法律咨询服务。此举既规范了村和小组集体经济的账务，又为村和小组处理特殊群体的成员身份认定问题提供法律保障。

二是新增人口购买股份。惠阳区秋长街道白石村是区里典型的改革示范村，该村实行新增人口有偿购买股份的政策，具体为：新增人口有权通过有偿购买的方式获得0.5股（正常为每人1股）；购买价格为上一股份量化周期（五年）总收益的50%；股份生效时间为下一轮周期（五年）开始的时点。

三是成立经济联合社妥善处理村内矛盾。过去由于种种原因，白石村目前有三块集体建设用地在划分归属权问题上存在纠纷。为解决小组之间的纠纷，白石村专门为三块集体建设用地成立了三个经济联合社，分别为角塘经济联合社、塘井经济联合社以及白石洞经济联合社。三家经济联合社的74%的股份由白石村的白石经济联合社所持有，剩余26%的股份按实际土地占有比例分配到26个小组。

四是外嫁女问题。镇隆镇长龙村要求外嫁女签署不享受集体收益承诺书，因此长龙村不对外嫁女分配股份和收益。白石村对户口在本村的外嫁女分配0.5股，但存在一定的法律纠纷问题。另外，外嫁女的配偶及子女一律不分配股份。

五是入赘问题。对于入赘女婿成员身份界定问题，白石村仅允许二女户家庭的一个入赘女婿及其子女享受股份，且子女姓氏必须随本村女方。

2.主要改革创新内容的适用条件和范围

通过集体产权制度改革，惠阳区发展壮大了农村集体经济，逐步完善了农村集体产权股份合作制改革，取得了较好的成效。课题组将惠阳区改革成功的原因总结为以下几点：一是通过强化组织管理、强化宣传发动、强化学习培训以及强化统筹协调的措施，为改革的实施打下了坚实的基础。二是坚持因地制宜、分类施策的原则推进改革。惠阳区改革村经济发展情况差距较大，既有经济发达村，也有经济欠发达村。因此，惠阳区提倡村委会和村小组自主制定具体的成员认定办法，为改革提供了内生动力。

课题组发现，惠阳区农村集体产权制度改革具有值得推广的经验。在具体经验推广过程中应注意以下几点：一是地方政府应制定多样化、灵活性的改革标准。课题组发现，惠阳区不同乡镇或街道的村经济发展差异较大，多样化、灵活性的政策有助于不同情况的村因地制宜地推进改革。二是对成果较为显著、做法值得推广的改革村进行广泛宣传，帮助其他改革村学习借鉴先进的改革经验。

3.对改革试验成果的推广建议

通过调研，课题组将惠阳区农村集体产权制度改革可推广的经验总结为以下三点。

一是加强产权改革工作队伍建设。为确保改革任务顺利实施，惠阳区自始至终都十分注重农经队伍的建设。一方面，通过强化组织管理，形成了区、镇、村三级联动的农村集体产权制度改革领导组织机构。另一方面，加强学习培训力度，增强提升指导改革的工作能力。惠阳区多次通过组织产权制度改革办公室到外地学习，交流改革经验座谈会等方式加强产权改革工作队伍建设。

二是建立成员身份界定机制。农村集体经济组织成员身份界定涉及广大农民的切身利益，应在坚持尊重历史、权利义务对等、标准一致、程序公开原则的前提下，统筹考虑户籍关系、农村土地承包经营权状况、对村集体积累作出的贡献以及有关法律政策规定等条件的基础上，由农村集体经济组织全体成员民主决定。

三是统一提供专业化服务。课题组发现，大多数改革村（尤其是经济欠发达村）会计制度、法律制度不完善，这无疑为农村集体产权制度改革增加了障碍。而经济欠发达村往往没有足够的经济实力购买专业的会计和法律服务。因此，区（县）或镇（街道）为村和小组提供会计和法律服务将至关重要。此举既规范了村和小组集体经济的账务，又为村和小组处理特殊群体的成员身份认定问题提供法律保障。

4.改革创新内容对推动全局改革的意义

随着市场经济的发展，农村集体资产产权不明晰的问题逐渐凸显出来。为促进农村集体经济发展，更好地助力乡村振兴，集体产权制度改革将变得尤为重要。两年来，惠阳区实施集体产权制度改革取得了较好的成效。村集体资产清产核资已经全部完成，股份制改革正逐步推进。惠阳区农村集体产权制度改革取得重要成效，对于拓宽农民增收渠道，推动乡村振兴具有重要意义。

（六）改革中存在的问题与风险

1.改革队伍的整体素质不高

农村集体产权制度改革工作主要是由惠阳区农水局承担落实工作，各镇街农口部门抓具体改革工作落实。特别是镇街一级的改革工作人员，因前期惠阳区机构改革或其他原因，人员有兼职其他工作，且对农村情况和改革工作不熟悉，临时抽调的人员业务更加不了解，熟悉改革工作需要一段时间，造成惠阳区改革工作队伍的整体素质不高、能力不强，严重影响惠阳区产权制度改革工作的进度和成效。

2.基层领导干部改革能力有待提高

惠阳区各镇街、村组对农村集体产权制度改革工作的政策宣传和业务培训不及时、不到位，特别是个别村组一级对改革任务认识严重不足，积极性不高。惠阳区产权办多次组织基层干部外出参观学习和不同层级的多轮培训，但相关人员对农村产权改革的意义、要求和工作流程理解认识仍不够准确，有的未能向村民宣讲和落实改革工作。同时，惠阳区有些村组因农村历史遗留问题较多，村组甚至要求上级部门帮忙解决以前的历史问题后才去搞产权改革工作；个别村干部畏难怕事，解决问题办法不多，认为重新召集大会商讨会惹事生非，认为按照农村以往的一套模式进行成员确认和分红方案就行，不需按照现行改革要求去做；有的村组为了应付，没有按规定的流程逐步逐个阶段落实好；个别村组甚至有抵触改革工作落实落地，各种因素导致惠阳区农村集体产权制度改革工作整体推进较慢。

3.法律法规与农村现实冲突明显

特别是在农村成员界定中存在村规民约与法律法规相矛盾的问题，突出表现在一些富裕村的外嫁女问题上，有些村的村规民约已规定，不论外嫁女户籍是否迁出都一律取消集体经济组织成员资格，不再享受集体经济组织的福利和分红。随着村、组集体经济的发展壮大，惠阳区农村成员资格认定问题和利益分配问题引发农村矛盾和村民维权诉求今后将会更加复杂。

（七）关于下一步工作

实施农村集体产权制度改革试点工作两年来，惠阳区有关部门深刻感受到，推进农村改革向纵深发展仍然任重道远。基于此，惠阳区下一步工作包括以下几个方面，确保高标准、高质量完成后续改革工作。

1.加强农经队伍建设

惠阳区将把加强农经改革干部队伍的建设摆首位，坚持引进与自我培养并重，尽快建设一支熟悉惠阳区农经改革工作的业务骨干队伍。同时，积极主动与上级部门沟通联系，邀请业务骨干到惠阳区指导改革工作，主动创造条件使惠阳区各级农经改革人员走出去参观学习先进经验与做法。

2.抓好农村集体产权经济组织登记赋码工作

认真贯彻落实《广东省农业农村厅关于广东省农村集体经济组织登记赋码的实施方案》，按照文件精神和要求，认真做好农村集体经济组织登记赋码工作，惠阳区农水局和各镇街要认真审核资料确保提供的村组集体经济组织登记赋码的申请材料有关信息准确有效，确保惠阳区农村登记赋码工作的顺利推进。

3.加强改革档案管理

农村产权改革工作完成后迅速安排专业人员到各镇街镇街、村组开展归档指导工作。按照国家归档标准，做好改革相关资料的收集、分类、整理和归档等工作，确保高质量、高标准完成任务。

三、惠阳区集体经济发展情况

近年来，惠阳区紧紧加快推进农村集体产权制度改革，使得村集体经济的效率大大提高，农村经济保持了快速发展的良好势头。课题组通过调研发现，惠阳区发展集体经济的举措主要体现在以下几个方面。

（一）惠阳区发展集体经济的举措

一是依托资源性资产发展集体经济。即立足当地自然资源，依靠集体土地、山林、滩涂、水面、矿产等自然资源，通过开发拉动村级集体经济发展。如秋长街道新塘村，利用200亩预留地发展花卉苗木，利用四口当家塘发展休闲垂钓，增加集体经济收入；新玙镇新联村利用400亩山场和200亩塘坝对外发包，获取村级集体经济收入，取得了较好的经济效益。

二是盘活资产发展。一方面，通过盘活集体资产，找准市场需求点，开展资本运作，实现资产增值。如镇隆镇大光村，利用村集体资金盖商品房对外出租盘活集体经济，年租金收入近20万元，村留部分作为积累，剩余部分分给村民，实现了资产增值，农民增收。另一方面，引导村级经营实体对闲置或低效使用的办公用房、校舍、厂房、仓库以及机具设备、水利水电工程设施等集体财产，通过依法改造、发包租赁、入股联营等方式进行盘活，取得经营收入。

三是招商引资发展。明确主导产业，重点突破，通过招商引资，增加农民收入，增强集体经济实力。如新玙镇东风村，通过招商引资引进现代农业企业发展高效农业，流转土地近4000亩，村里按照每年收取企业土地流转服务费10元/亩，增加了村集体经济收入，带动了农户致富。

四是依托龙头企业。村社集体以“订单”的形式参与龙头企业的生产经营。如镇隆镇的一些村集体，与广东温氏食品集团有限公司签订养殖的订单合同，村社负责养鸡，公司负责收购，村社集体从养鸡订单中获益匪浅。此外，还有部分村集体直接参股当地的农业龙头企业，以土地或厂房的形式入股，成为农业龙头企业的股东，每年从龙头企业中获得分红，扩展了集体经济收入的来源。

五是是增加土地收益。在土地利用规划确定的城镇用地范围外，经依法批准占用农村集体土地建设的非公益性项目，允许村级经营实体通过多种方式参与开发经营。村集体所有建设用地可采取自主经营、租赁、抵押、承包、作价入股等方式经营，增加资产收益。如镇隆镇黄镇村通过改造废弃小学、文化设施等非经营性用地，将土地流转给农业企业用以经营，集体经济年收入15万余元。

（二）惠阳区发展集体经济的下一步打算

惠阳区已在2018年完成了集体产权制度改革的清产核资工作。目前，股份合作制改革正在稳步推进。集体产权制度改革取得重大进展后，发展集体经济便成为了重要任务。惠阳区计划通过以下三种途径继续发展壮大集体经济。

一是强化基层组织建设。发展壮大村级集体经济，最根本的是要把村级领导班子建设好。要拓宽选人用人渠道，采取公开招聘、异村交流、下派任职等多种形式，选拔懂经济、会管理的复合型人才进入村级班子。要切实加强村党支部书记以及村“两委”成员的教育培训，增强他们带领群众致富的本领，使村级班子人员真正具备带领一方农民开拓创业、勤劳致富的能力。

二是加大对村级扶持的力度。惠阳区财政、农委、国土、工商、税务、金融等有关部门，应根据各自业务职能，制定切实可行的政策措施，加快村级集体经济发展，形成齐抓共管、齐帮共扶的强大合力。同时，各村和小组量力而行兴办公益事业，严防增加新的债务负担。

三是强化村级集体资产、资源管理。建立健全集体经济积累机制，实行集体经济收入分配比例和分配总量控制，防止分光吃光，积蓄村级集体经济发展后劲，尽快启动农村产权制度改革。

四是加强村级民主管理。要建立健全村级集体经济民主决策机制，规范和完善民主决策的内容、形式和程序，规范村级财务管理制度。加大村级债务清偿力度，通过增收还债、清欠还债、节支还债、降息减债、核销减债等手段减轻村级债务压力，集中精力发展和壮大村级集体经济，不断增强村级集体经济实力。（来源：孔见三农）