强化网销农产品质量安全监管的挑战及建议

gecccn

姚璐（农业农村部农村经济研究中心）

近年来，农产品电商特别是直播电商的快速发展，在解决农产品“卖难”、提高农产品综合效益、助力脱贫攻坚和乡村全面振兴等方面发挥了重要作用，已成为我国农产品流通发展的重要组成部分。网销农产品产业快速发展，也对农产品质量安全监管带来一系列问题和挑战，亟需仔细分析研判，并有针对性地补短板、强弱项，从健全法律法规体系，强化平台电商农产品质量安全监管能力建设，提升产销区农产品质量安全监管协作机制建设，以及强化监管数字化等方面，全面强化网销农产品质量安全监管，助力网销农产品产业高质量发展。
网销农产品产业发展情况随着国家政策支持力度不断加大和现代信息技术进步的持续赋能，互联网在农村加速普及，并深度嵌入到农村生产生活的方方面面，农产品电商已成为我国农产品流通的重要内容和农业农村新质生产力的重要构成。从政策支持体系看，2014年以来，国家先后实施电子商务进农村综合示范、电子商务精准扶贫、“互联网+”农产品出村进城等一系列重大工程。前不久，商务部等9部门联合印发《关于推动农村电商高质量发展的实施意见》，对加强农村直播电商平台建设、畅通各类投诉举报渠道等提出明确要求。总的看，支持农产品电商发展的政策体系初步构建。截至2023年12月，我国农村网民规模3.26亿人，农村互联网普及率达到66.5%。我国农产品网络零售额达5870亿元，比2022年增长12.5%，近5年年均增速达20.7%，高于农村网络零售额增速8个百分点。从基础设施配套发展看，国家和地方加快建设县乡村三级物流体系，积极布局冷链仓储等基础设施，推广应用5G、大数据、云计算、区块链、人工智能等现代信息技术，累计建成近3000个县级电商公共服务中心和物流配送中心，村级电商服务站点超过51.8万个。网销农产品电商也从早期主要集中在物流相对发达的长三角、珠三角地区，逐渐扩展覆盖到中西部特色农产品主产区。从网销平台发展和模式迭代升级看，越来越多的农产品电商平台加速从单纯的网络交易平台向农业全产业链服务商转型，从传统的“人找货”网店模式向“货找人”直播和短视频新型电商模式升级。一方面，以阿里、京东、拼多多等为代表的传统网销电商平台纷纷转型布局直播带货领域，截至2022年底，全国农村网商网店发展到1730.3万家，其中直播类占1/3。另一方面，以抖音、快手、小红书等为代表的新型直播电商平台快速崛起。据统计，2022年9月到2023年9月，抖音电商共助销农产品47.3亿单，平均每天有1300万个装有农特产的包裹寄往全国各地。从网销农产品品类变化看，过去受困于冷链物流发展滞后，农产品中的非标品、生鲜等上行困难，网销农产品主要是不易腐损的茶叶、坚果等。进入新电商时代，在物流发展和大数据更精准匹配的加持下，网销农产品排名前位已有牛羊肉、番茄、菌菇等肉类和新鲜果蔬。生鲜农产品社区团购电商把地产地销、就地就近消费理念搬到线上，通过“以销定采”让产地端的“农鲜”及时走上百姓餐桌。网销农产品质量安全监管水平持续提升党中央、国务院高度重视农产品质量安全问题，先后制定或修订《食品安全法》《农产品质量安全法》《电子商务法》《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》《网络直播营销管理办法（试行）》等法律法规及有关政策，对包括电商平台在内的各类主体生产销售农产品的质量安全监管提出明确要求，网销农产品质量安全形势总体平稳。聚焦生产环节，持续加强源头监管。农产品进入批发市场、零售市场、生产加工企业前，质量安全由农业农村部门负责监管，重点是加强对原产地和生产基地的管理，通过常态化监测、抽样监测、快检和承诺达标合格证制度等方式，聚焦禁限用药物违法违规使用、常规农药兽药残留超标和非法添加等，加强对“田间地头”农产品质量安全的监测。抽样监测显示，过去10年里，全国农产品合格率稳定在97%以上。大型电商平台与地方政府互相赋能，加速大数据、物联网、区块链、人工智能等数字技术在农业领域应用，通过订单生产、产地直供等输出新标准新技术新模式，深入生产端的标准化管理，反向驱动生产端农产品质量安全持续提升。阿里巴巴在全国20多个省份布局建设185个盒马村，京东在全国建设近百个现代化、标准化、智能化的京东农场。聚焦流通环节，持续加强过程监管。农产品进入批发市场、零售市场、生产加工企业之后，由市场监管部门负责监管，包括对电商平台的监管，重点是督促电商平台审查入网生产经营者经营许可证、承诺达标合格证等，并对产品信息公开、生产流程等情况定期检查。2023年，国家市场监管部门全系统完成食品安全监督抽检703.49万批次，不合格率2.72%，同比下降0.14%。与此同时，大型平台电商通过参与制定农产品分等分级标准，加强对生产基地的延伸认证和飞行检查等，强化对农产品生产环节的质量安全把控。聚焦售后环节，持续加强追溯监管。国家鼓励有条件的农产品生产经营者采取物品编码技术、区块链防伪技术等采集、留存生产经营信息，对农产品生产销售等各环节实施追溯管理。目前，国家和省级层面都已建立农产品质量安全追溯管理信息平台。同时，各大电商平台通过区块链溯源技术为农产品出村进城定制专属的“身份证”。市场监管部门对消费者投诉的电商销售农产品质量安全问题，依据相关法律法规进行追溯管理、依法处罚。网销农产品质量安全监管面临的形势挑战随着直播电商“井喷式”增长，网销农产品品类范围和销售半径显著扩展，带动了更多更广泛的农产品上行，提升了农产品供需匹配和流通效率。与之相伴生的流量过度集聚、冲量消费、竞价竞争、虚假宣传、诱导性消费，以及良莠不齐的平台外购分包供应，仓库式销售主体监管发现难，购销时空分离使得经验型产品质量甄别成本提高等，都不同程度抬高了监管成本，增加了网销农产品质量安全的潜在风险。当前，网销农产品质量安全监管存在的短板主要表现在以下四个方面。从生产供应角度看，主要是利润分成被压缩，提升农产品质量安全的内在动能有一定削弱。过去，田间地头的农产品主要通过批发商、零售商等环节到消费者手里，生产商和批销商在竞争性交易谈判博弈中获取相应的利润分成。在网销农产品时代，网商平台在流量优势和大数据算法加持下，有强大的垄断势力，生产商一方面搭上了网销“快车”，另一方面也显著让渡了利润分成。由于农产品生产利润更多被平台分走，在更严苛的成本控制约束下，个别生产商只能供应降档、品控降级，产品质量提升的积极性、主动性受到削弱。在新电商时代，冲量消费吸引流量关注成为常态，网销供应商之间的竞争蜕变为简单的价格战，以低价吸引客户、以流量论英雄等现象不断出现，生产利润不断被压降。由于大多农产品消费缺乏弹性，价格下降消费扩量，但带动的扩量幅度低于价格下降幅度，使得农产品销售总收入反而减少了。在这种过度竞争价格的生态下，一些不良商家利用网络交易的时空分离，以次充好、以假乱真、所见非所得，劣币驱逐良币，市场里充斥着不少质量低劣的普通产品。在冲量消费驱动下，网销供应商的品牌意识愈发淡薄，品控投入显著下降。数据显示，农产品直播电商消费舆情中涉及质量问题的占23%。从流通销售角度看，主要是流通形态变革抬高了监管成本，增加了监管复杂度。过去，农产品进入流通销售环节，主要是通过经纪人批销到实体店铺进行售卖，市场监管对流通对象看得见查得着也管得上。在网销模式下，农产品进入市场不再只从销售店发货，有的从生产集货端直接快递发走，有的通过仓库直卖，有的生产商销售商合一，也有多生产商分包供应，并没有传统市场集散这个环节，流通环节监管的复杂度明显提升，监管发现难度和成本显著抬高。在网销农产品时代，流通环节部分搬到了网上，压实网销平台的监管责任至关重要。但从调研情况看，除了网销平台自营产品有较为严格的验厂和标准化生产过程监督外，其他琳琅满目、流水线式的走量外链消费，大多蜕变为针对基本供应资质和资格的流水式形式审查。由于网销农产品大多产区和销区分离，而对网络销售主体的监管主要由平台注册商家所在地的市场监管部门负责，一旦来自外地的农产品出现质量安全问题，当地市场监管部门即便掌握违法行为，实践中也往往难以采取及时有效的监管措施。在专营性较强的农资农药领域，网销时代流通环节监管短板也容易被不良商家利用，钻空子借助网络平台销售未经登记审定的廉价农资产品，甚至销售假种子、劣质化肥农药等。有的不良商家有意模糊种子的适种区域等信息，导致消费者即使买了真种子，也可能因“水土不服”导致产量低、质量差等问题，给农民造成经济损失。从消费售后角度看，主要是产销进一步分离和消费驱动力变化，消费监督积极性有下降趋势。过去，农产品通过批销渠道就地就近消费时，发现质量问题可以及时找到批销商，投诉成本较低，形成了对农产品质量安全的另一种监督。在网销模式下，产区和销区分离，发现农产品质量问题时，由于网销货值一般不高，返场投诉程序复杂，消费者多数时候选择沉默，不再二次消费。在直播电商时代，消费者购买行为有较为显著的从众和粉丝消费特征，不是单一考虑产品性价比本身，一旦出现产品质量问题，面对漫长追溯链条，多数时候也是嫌麻烦选择了隐忍。由于农产品特别是一些生鲜产品的特殊属性，商家售出概不退换，消费者发现产品质量问题后，很多平台要求上传快递单号、实物照片等信息，投诉流程长、维权成本高，部分消费者因费时费力而放弃，一定程度上滋长了伪劣产品生存的空间。从监管监督体系看，主要是监管工具和能力有待提升，法律法规和制度体系有待进一步完善。顶层设计方面，部分监管法律法规时间较久，相关内容已不能完全适应电商快速发展形势，特别是对直播电商、短视频电商、社区团购等新业态新模式，规定内容较少、要求不具体，与实践存在脱节。2015年修订的《食品安全法》已有9年时间，监管部门在对网络销售新业态新模式监管上存在法律依据不足的问题。2018年颁布的《电子商务法》，明确个人销售自产农副产品可以不办理市场主体登记，立法本意是促进小农户发展，让他们享受政策与科技红利，但实践中容易导致直播无门槛，“谁都可以卖”，平台上大量“假农民”直播售卖农产品。监管职责划分方面，存在边界不清等问题，特别是对流通环节的监管衔接不够、存在“盲区”。平台监管方面，当前主要采取“政府管平台、平台管商家”的方式，有的平台能较好履行监管责任，但有的平台监管能力不足，对农产品的农药残留、产品质量、卫生状况以及商家资质等把关不严。有的平台监管工具有待完善，特别是监管数据库建设不足、数据开放程度较低，导致在查验销售主体资格资质上缺乏依据，让造假行为有空可钻。强化网销农产品质量安全监管的政策建议推动网销农产品行业高质量发展，必须全面落实“四个最严”要求，做到“产”出来、“管”出来并重，重点从监管法律法规完善、网销平台纵向监管能力建设、完善横向监管协调机制和智慧监管建设等方面，全方位全链条保障人民群众“舌尖上的安全”。强化法律法规和制度标准建设，压紧压实各方监管责任。要顺应农村电商发展形势，加快修订相关法律法规，健全制度标准体系，细化电商平台及平台内经营者等责任，完善网络销售农产品质量安全监督管理规定，强化对直播电商、短视频电商、社区团购等新业态新模式的监管，明确属地政府、监管部门、生产企业和电商平台等责任。探索建立网销农产品经营者责任清单，鼓励建立预先赔付基金和快速争议处置等机制。支持特色农产品产业和现代农业产业园区完善本地特色农产品标准化生产导则和指南，全面规范原产地管理、投入品使用和生产加工程序，建立健全网销农产品分类分级评价体系，以生产的标准化规范化绿色化转型升级，助力网销农产品质量提升。突出纵向整合，强化网络平台农产品质量安全监管能力建设。网络平台具有“市场”和“企业”双重属性，要强化平台电商社会责任，加强电商平台监管能力标准化建设。一是加强事前进入资质管理。建立完善的电商销售农产品质量监管和认证体系，严格入场查验把关和资质审查，对网络销售种子、化肥、农药等农资严格审核经营许可证。建立完善的平台准入管理制度，提高助农直播的门槛和“含金量”，对助农直播内容加强审核和管理，提高违规成本。通过流量支持等方式，鼓励直播电商与新型农业经营主体加强对接，加大对电商自营产品标准化生产基地建设的指导和支持力度，引导新型经营主体输出生产标准，提升普通农户生产标准化水平。二是加强事中经营合规管理。加强对产品信息公开、商家广告宣传、品质把控等方面的管理，加大对电商销售的农产品抽检力度，规范主播在直播带货过程中的销售行为，特别是对种子等关于农业生产的农资产品，发布相应规范导则，标明正确的产品类型、产品生产许可证号、适种区域等信息。对多次违规的商家建立黑名单制度，严格落实相关处罚规定。三是加强事后质量风险溯源管理。建立完善的售后服务体系，对消费者投诉及时处理并公开处理结果，强化网销农产品追溯信息归集，鼓励有条件的电商供货商和生产基地建立全程可追溯的生产管理和订单管理流程，全面追溯到人到场到地块。突出横向协同，强化产销区监管协作机制建设。建立健全产销区合作机制，鼓励农产品网络销售所在地与平台企业及销区，建立区域监管协作机制，定期推送问题线索，提升监管效能。鼓励各地结合特色农产品基地建设，加强产地监管末梢力量，强化乡镇网格监管员、村级协管员等力量配备，提升产地农产品质量安全监管水平。建立健全部门协同机制，进一步厘清农业农村、市场监管、商务、网信、公安等部门监管职责边界，完善部门信息共享、会商通报和联合执法等机制，指导电商平台和企业制定生产作业规范，梳理质量安全风险点，严厉打击虚假宣传、以次充好、价格诱导、卖惨营销等突出问题。坚持包容审慎原则，通过业务培训、信息推送、随机检查等方式，普及相关法律法规，倡导行业主体依法经营、诚信经营。强化智慧化监管能力建设，切实提升网络监管效能。鼓励电商平台联合地方政府加强5G、区块链、物联网、人工智能等现代信息技术在农业生产经营管理中的融合应用，加强农产品生产数据实时采集监测，提升监管智能化水平，推动农产品质量安全可视可控可溯。充分发挥国家及省级农产品质量安全追溯平台作用，鼓励更多商家入驻，并上传信息，实现对农产品一物一码的全程可追溯。鼓励农产品产地、专业市场、仓储物流企业开展数字化改造，加快产地仓建设，加大传感器、记录仪、电子标签等应用，加快“互联网+物流”建设，全方位全链条提升农村仓储物流信息化水平。（来源：《农村工作通讯》、中国农村网）