司伟：构建高水平市场经济体制以推动农业转型

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司伟（中国农业大学经济管理学院院长、教授；中国农业技术经济学会副会长）
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，紧紧围绕中国式现代化这个主题，把经济体制改革作为全面深化改革的重点，强调要以体制机制改革为牵引，完善产权制度、要素市场制度和规则，创造更加公平、更有活力的市场环境，构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。这是对改革开放以来特别是新时代经济体制改革所取得的巨大成就的经验总结，也为深化农业农村经济体制改革，进一步推动中国农业转型，进而实现农业农村现代化提供了重要遵循。

中国的改革从农村起步。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制取代“三级所有、队为基础”的人民公社制度，极大地解放和发展了生产力，不但很快解决了困扰中国很久的粮食短缺问题，还极大地改善了居民的营养健康状况。农业经营制度改革有力地促进了农业和农村经济的发展，改变了农业经济结构，拉动了整个国民经济增长和经济社会转型，使中国走出了一条不同于西方的中国式现代化道路。中国的经济体制改革同样起始于农村，走的依然是先农村后城市的道路。价格改革是中国经济体制改革的起点和突破口。1984年，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键。中国首先改革农产品价格，逐步废除了农副产品的统购统销制度，并在20世纪80年代后期逐步确立了以“价格双轨制”为重点的渐进改革目标。1992年，党的十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。经济体制改革的核心从单纯改价格到改革价格形成机制，逐步明确了供求关系和生产率变化对价格形成的重要影响。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，完善主要由市场决定价格的机制，凡是能由市场形成价格的都交给市场。

农业转型，也称经济转型或结构转型，包括两个相辅相成的维度：一是农业国的工业化，二是经济体制改革。农业转型是工业化或现代化的学术化表达。如前文所言，以市场为导向的农业产业改革，使得农业在中国经济社会转型中扮演了关键角色，比如，为非农人口提供食物、为工业发展提供劳动力、通过特殊的土地制度促进城市化水平提升等。这些角色或贡献深化了农业与国民经济其他部门之间的联系，推动了中国从产品市场到要素市场、从市场体系到制度创新、从农村到城市的一系列改革。

中国农业已完成了为工业化提供资本积累的历史使命，2023年农业增加值占国内生产总值的份额已经下降到7.1%，国家层面的现代化就在眼前。然而，《中国统计年鉴2023》数据表明，中国尚有24.1%的劳动力在农业部门就业。由于农业与非农业劳动生产率存在较大差距，城乡居民收入和发展水平差距明显。因而，需要尽快推动现代生产要素和农业科技成果在农业部门的应用，让工业化的成果反哺农业，缩小农业与非农业部门劳动生产率的差距，缩小城乡差别，使农业真正融入现代经济体系。

2023年全国居民恩格尔系数已经下降到29.8%，消费者更加注重食物营养与健康，注重农业与农村的环境价值。由于农业生产在国家经济社会发展中存在公共品属性，单纯靠市场本身，无法保证粮食安全和食物价格稳定，更无法发挥农业在社会主义现代化建设过程中的多元价值。因而，政府在不取代市场的情况下，如何找到让市场更有效发挥作用的方法，并向生产者和消费者有效传递资源稀缺与产品过剩的信号，应该是当前中国农业与农村市场治理、构建高水平市场经济体制的重要内容。

构建高水平市场经济体制，推动农业转型的方向是：更加现代化、更有韧性、更具包容性。具体而言，应着重考虑以下四个方面的问题。

一、深化农业要素市场改革

农业要素市场涉及劳动力、土地和资本，土地和劳动力要素市场化是改革的两个关键变量。中国农村改革起始于调整农民与土地的关系，当前农村改革的核心仍然是如何处理好农民与土地的关系。

中国的工业化和城市化得益于几次土地制度改革，尤其是农地征购制度改革。在将集体所有的土地转变为非农业用地的过程中，土地增值收益很大一部分被用于建设城市、招商引资、发展工业园区，即所谓的“取之于农，用之于城”。也要看到，在这个过程中，依赖特殊的农地征购制度推动的城市化发展带来了债务风险与金融风险的累积。实际上，依靠低成本土地推动城市化的过程基本已结束。需要重新定位土地的功能，深化承包地、宅基地和集体经营性建设用地制度改革，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。

中国改革开放以来取得的经济发展，在很大程度上缘于经济体制改革激活了农村要素市场尤其是农村劳动力市场。家庭承包制度的建立，大幅提升了农业生产效率。生产效率提升后，农业部门重新配置劳动力，这改变了以粮为纲的农业生产结构。农业生产结构改变所带来的劳动力在农业部门内的重新配置，并不足以吸收不断增加的农业剩余劳动力。于是，政府逐步解除了限制劳动力流动的政策，这才产生了人类历史上和平时期最大规模的人口流动。

由于人口流动带来农村劳动力数量减少，加上劳动节约型技术的广泛应用，农业劳动生产率迅速提高。但是，由于长期存在的二元经济体制，农村劳动力从农村向城市非农产业转移遇到了体制与机制障碍，在农业产值份额下降的同时，仍然有24.1%的劳动力在农业部门就业，阻碍了农业劳动生产率的进一步提升。因而，需要统筹城乡发展，更多地运用市场手段，改革那些阻碍劳动力流动和流动人口市民化的体制机制，逐步建立城乡统一的劳动力市场，实现城乡融合发展。

二、推动小农更好融入现代产业体系

现代产业体系建设是落实新发展理念、实现经济高质量发展、进而迈向现代化的关键。乡村振兴战略的首要任务是产业振兴。培育新型农业经营主体，建立现代农业产业体系，是农业农村现代化建设的必由之路。2024年中央“一号文件”提出要构建现代农业经营体系，加快打造适应现代农业发展的高素质生产经营队伍。农业农村部数据显示，截至2024年3月底，纳入全国家庭农场名录系统的家庭农场有近400万个，依法登记的农民合作社达219.7万家。当前，应充分利用工业化和信息化的成果，建立现代产业体系，促进小农生产方式转变，提升农业全要素生产率。

作为初级产品的提供者，农业对国民经济其他部门的影响是经济转型过程中被广泛讨论的话题。然而，随着经济发展水平的提高（结构转型趋于完成），国民经济其他部门的发展对农业部门收入增长的影响越发突出。这是因为，相对于制造业和服务业，农业部门产品的价格黏性小，对给定的货币、汇率扰动往往会做出过度反应。中国即将迈进高收入国家门槛，农业受经济周期的影响会越来越明显，农业经营收益不稳定的问题也会越来越突出。尤其是在经济紧缩时期，相较于工业品，农产品价格在短期内下降更快，这将造成农业部门收入减少（Saghaian et al.，2022）。因而，在建设现代农业产业体系的过程中，要关注小农可能受到的影响，既要让农业更好地融入国民经济体系，也要实现经济增长的包容性，促进农民农村共同富裕。

三、加快农业绿色发展转型中的市场机制建设

生态文明是继工业文明之后的一种文明新形态。党的十八大以来，习近平总书记提出将生态文明建设纳入中国“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。党的十八届五中全会正式提出了绿色发展的理念。

由于农业资源环境的脆弱性、产权的不完整性和市场失灵，加上促进农业与食物生产的举措有意无意给环境带来的影响，农业发展潜在的环境外部性相当高。在绿色发展理念的引导下，中国农业发展已由“保障农产品供给、增加农民收入”的双重目标，变为“保障农产品供给、增加农民收入和保持农业可持续发展”的三重目标。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》，这是推进农业绿色发展的纲领性文件。

近年来，中国不断加强对土壤、农膜、畜禽粪污的治理，强化农业生态保护与修复，推进农业农村减排固碳，并不断创新农业绿色发展的体制机制，推进农业绿色转型。中国在农业绿色增长方面的实践，在为自身积累经验的同时，也为全球农业绿色转型提供了重要经验。同时，也应认识到，中国对资源系统与食物系统之间的关联尚缺乏足够的考量，绿色生态发展的激励机制尚不完善，生态产品的价值实现机制尚未形成。随着气候变化、生态可持续等议题不断被纳入双边和多边贸易谈判议题中，中国农业绿色发展面临的挑战将越来越大。在完善落实农业资源有偿使用制度的同时，要加快推进农业绿色技术的集成创新与应用，培育和发展绿色农业市场体系，健全绿色生态产品价值实现机制。

四、促进粮食与食物消费转型

传统上，中国农业部门更多关注的是供给端，焦点是粮食生产。近年来，消费端的居民膳食结构与营养健康、粮食和食物减损与浪费等问题得到了越来越多的关注。中国政府从人民群众日益多元化的食物消费出发，强调要“树立大农业观，大食物观”。党的二十届三中全会特别强调健全粮食和食物节约的长效机制。国际层面，2021年联合国粮食系统峰会倡导食物生产和消费方式转型，呼吁建设更健康、可持续和公平的食物系统，这些理念得到了越来越多国家决策层的认可。

中国在食物消费端的转型面临双重挑战。经济增长所带来的城市化发展和居民收入增长，改变了中国居民的食物消费习惯，居民动物性食物摄入不断增加。而且，总的食物消费尚未达峰。从营养结构上看，动物蛋白消费还有增长的空间。然而，膳食不平衡引起的微量营养素不足和超重肥胖广泛存在。实现可持续健康膳食转型需要在食物生产方式、消费体系、市场机制等方面共同发力。除了在生产端改变传统的农业支持方式、更加注重研发投入、鼓励创新以外，在消费端的转变是实现农食系统转型的关键。和许多国家一样，中国也正在尝试通过政策工具改变居民的食物消费行为。

食物消费相关的行为干预，其经济理论基础是个体消费行为带来负外部性。中国已有的相关政策实践主要有两方面：一是通过食育，引导或助推居民食物消费行为的改变；二是通过建立规范标签、认证和食品行业的标准等法律法规，引导农业与食物行业向营养健康可持续方向发展。未来应该在市场机制方面做更广泛的探索，促进居民与行业采用积极行动，改变居民不健康、不可持续的食物消费行为。（来源：《中国农村观察》2024年第5期）