范恒山：依托城乡融合发展县域新质生产力

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范恒山（中国区域经济学会顾问，中国区域科学协会名誉会长，国家发改委原副秘书长，中国区域经济50人论坛成员）

县域在国家行政治理和经济运行中都发挥着十分重要的作用，也拥有着重要的政治经济地位，正所谓郡县治、天下安，县域兴则区域兴、区域兴则国家兴。县域是国家行政体系的基础，是国民经济的基石。

我国目前有县级行政区2800多个，从现实看，其中的一批县级行政区展现了强劲的发展活力与能量，有的县地区生产总值接近或突破了5000亿，不仅超过了不少省会城市，也直逼一些省级行政区，如江苏的昆山、江阴等，非常值得称颂。在这个过程中，创造了不少促进经济社会发展的新路径、新模式、新思想、新经验，许多县正在向现代化目标快速奔进。但从总体上说，县级行政区的综合经济实力还不雄厚，发展基础比较薄弱，县域之间差距悬殊，有的县经济运行困难，财政捉襟见肘，发放工资都有一定困难。县域经济发展还需要加油添劲。

公正地说，县域经济总体发展不强是有其客观原因的。从主要方面看，是与其在城乡区域发展格局中所处的位势相联系的，县级行政区所处的不利地位影响到了县域经济的快速发展。

从城市的角度看，县城及其辖镇在城镇体系中属于小城镇或中小城镇，在市场机制的驱动下承受着大城市或大中城市的“虹吸效应”；而市管县的行政体制，使这种虹吸效应又得到了行政手段的某种程度的加持。这种状况而今引来一些地方和不少专家学者对市管县体制得失的反思与研讨。

从城乡的角度看，县域总体上属于农村。农村农业的性质与特点无法形成很高的经济效益，这包括农业科技含量低、农产品紧连全体人民的基本生活而无法依市场机制自由定价等等。而二元体制不仅使农村资源无法实现应有的价值，还导致大量的农村要素无偿或低偿流向城市。长时期的状况是，城乡要素不能平等交换、双向流动，农民缺乏与市民平等的人身权利和发展机会，包括难以享受基本公共服务均等化的福祉。而这些都是导致农村经济或者县域经济缓慢发展的重要原因。

县域发展关系到国家政权的稳固，关系到国民经济的高质量发展，必须采取有力措施使之做优做强。当前县域经济发展总体不强的格局是可以改变的，关键是要运用城乡一体或城乡融合的思路进行谋划、组织与拓展。近些年来，国家已启动并加快了这一进程。经过多年的摸索，中央把城乡融合作为推进县域经济发展、促进乡村振兴的重要战略举措。2019年4月，中共中央、国务院颁发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，陆续提出了一些重要的政策举措。前不久召开的党的二十届三中全会又特别强调“完善城乡融合发展体制机制”。发展新质生产力有利于推动县域经济发展和乡村振兴，而发展新质生产力需要借助城乡融合。

需要强调的是，对县域而言，发展新质生产力不能流于一般做法，必须从县域的实际出发确立发展新质生产力的方向、路径与举措，我结合对新质生产力的理解，对此做一些较为细致的探讨。

习近平总书记对发展新质生产力作出了精辟的论述。概括地说，新质生产力由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合和更新跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志。党的二十届三中全会特别强调了新质生产力的“三高”特点，即高技术、高效能、高质量。我理解，达到了这样三“高”的生产力无疑就可以称之为新质生产力。

发展新质生产力，需要结合实际正确认识新质生产力。我个人认为，关于新质生产力，似可树立这样一些比较重要认识：

第一，它的主要的载体是产业或产业体系。二十届三中全会强调，技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级等催生的是“新产业、新模式、新动能”，这就清晰的点明了新质生产力与产业的关系。可以作这样的理解，产业或产业体系的现代化程度越高，新质生产力的发展水平也就越高。但应当明了的是，产业体系的现代化提升是各种因素组合联动的结果。

第二，新质生产力“新”的特质是相对的、与时俱进的。要认识到，今天看似陈旧的某些产业在过去一个时期也曾经“崭新”过，而未来的某些产业也会比现在的新产业更新。没有一劳永逸的“新”。可以断言，再过几十年或更长一些时间，现在大家津津乐道的某些新产业也许就变成比较成旧了。事实上，每一个时期的产业都是与一定的技术进步相联系的，由那时的技术进步所支撑的产业或生产力在当期就是新型的和新质的。要永葆“三新”，必须不断创造、适时对接、积极借鉴、深度融合。

第三，发展新质生产力并非要一味破除传统产业。绝不可把传统产业排斥于新质生产力之外而加以简单淘汰。要知道，一经技术赋能，传统产业也会蝉变为现代产业，成为新质生产力的重要构件和载体。

第四，发展新质生产力既易又难。“易”在坚持进取。每一个合理的创新与创造都是在推动新质生产力发展或增长，而如果找到合适的路径，将会大大提升新质生产力的发展效率。但我们同时也认为，发展新质生产力并不是一件容易的事，它其实可以说非常之难，而“难”在协同配套。发展新质生产力是一项系统工程，是各种要素协同联动的结果，而做到这一点并不容易。要知道，不是所有地方都具备发展新质生产力所应有的条件，也并非所有地方都具备聚合重要条件的能力。

基于上述认识和城乡融合的思路，我以为提振县域经济、促进新质生产力发展，应切实做好如下三个方面的工作。

一、坚持从实际出发，在“特色”上下功夫

发展新质生产力意味着县域经济的振兴与强盛，故而无论在什么情况下都要始终坚持发展新质生产力的方向，不为眼前利益所扰、不因环境艰难而退。但是在指导方针和发展路径上必须坚持从实际出发并紧扣因地制宜这一核心要求。所谓从实际出发，一是要从县域经济的实际出发。绝不可忽视自身中小城市的性质和主要是农村、主要从事农业的这些特点而盲目效仿大城市甚至是特大城市、超大城市的运作模式发展新质生产力。二是要从本县的具体情况出发，把握好自身的基础、优势、潜力和需要等发展新质生产力。基于此，县域发展新质生产力应特别重视这样几点：

第一，充分考虑资源要素的现状及自身具有的整合资源要素的能力，做到尽力而为、量力而行。发展新型产业和新质生产力不能见高就攀、见新就上，也不要面面俱到、四面出击。应坚持突出重点，选择有支撑能力的若干新型产业和创新项目，一举突破、持续推进。盲目冒进、一味模仿，都会造成事与愿违、劳民伤财的后果。

第二，立足现有基础，充分发挥比较优势，以特求新，以特争先。各个县域的情况千差万别，但都会有自身的比较优势。发挥比较优势是地区快速发展的最佳路径，也是发展新质生产力的最佳路径。与此相联系，要注重突出特色、塑造特色。特色发展不仅抓住了比较优势，有效回避了地区竞争，也能够使自身在发展新质生产力的进程中处于主动地位，有利于实现后来居上。注重发挥比较优势、发展特色经济还有利于推进区域合作，通过优势互补、协同配套增强发展新质生产力的能量。纵观国内那些县域经济发展好的地区，“一县一品”或“一镇一品”占据了较大的比重，有一些县的某种产品在全国和全世界市场中都处于绝对优势。

第三，坚持先立后破，注重增量优化，多行添加之策。新质生产力的发展应充分体现接续性和累积性，县域经济实力单薄，产业培育极为不易，更应重视保护与承继。在产业更新替代方面，切不可简单地一破或一弃了之，以至于出现产业断代，导致生产力急速下降。要坚持实施先立后破或边立边破的原则，没有接续产业不要轻易摒弃已有产业。在这方面，应当排除一个错误的认识和做法，即把传统产业视作低端产业而盲目予以淘汰。传统产业和现代产业并不是对立的或截然分离的，现代产业的发展往往建立在传统产业的基础之上，传统产业也不等于低端产业，一经技术赋能，都能成为名副其实的现代产业，普通汽车转型为智能汽车就是生动的例证。在新旧动能转换的过程中，当新的动能未能有效培育起来时，切忌把旧的产能轻易进行淘汰。盲目关停企业和淘汰产业必然会带来经济的失速，还会毁掉经济长期发展的基础。我理解，发展新质生产力并不意味着都要搞战略性新兴产业和未来产业，传统产业的承继发展与改造提升也是发展新质生产力的重要内容。应当记住，传统产业是县域发展的基础，持续增长的本盘，要着力于通过技术更新实现转换提升。在产业发展和新质生产力发展方面应多做加法，包括加政策、加技术、加合作等，与此同时在优化增量方面下足功夫。

二、坚持“三产”并举，在“提升”上做文章

基于发展新质生产力发展农村产业，应着眼于提升和优化各类产业，切实抓好三个方面的工作。

第一，要发展高质量、高效益农业。农业是县域经济之本，也是国民经济之命脉、人民生活之依托，是绝不可以舍弃的。当然这不是说县域只能发展农业，也不是说有条件的县不可以搞全面工业化。但对大部分县域来说，农业仍然是主业，还是要作为重点发展好。但发展农业的关键不是年复一年地复制旧品种、旧模式，而是要提升农业、优化农业，核心是提升农业的附加值、优化农业的品种结构，主要是通过科技、政策与体制手段等将一般性农业改造成为观光、旅游、绿色、生态等特色农业，毫无疑问这些特色农业将大大提高农业的附加值或经济效益。

第二，要壮大县域富民产业。近几年，中央多次对此做过强调。有条件的县域应把这类产业的培育拓展作为重中之重。这类产业主要是非农产业。发展这类产业还是要坚持因地制宜的原则，充分发挥自己的基础优势。要通过培育、移植、承接、合作等多种途径大力培育发展乡村新业态、新动能。通过发展非农产业，进一步提升农村产业结构的水平，并依此提升经济效益。借此机会提一句，中央强调发展低空经济，我以为这一产业很适合于县域，可以解决很多棘手的难题，这也是发展新质生产力的重要内容，各县域对此应予以高度重视，积极创造条件加快发展。

第三，要深入推进一二三产业融合。一二三产业的融合实际上是一种集成创新，不仅能提高产业结构的现代化程度，也能通过创新业态提高农村产业的附加值，各县域对此应予高度重视。当然，这项工作的前提是要有比较丰富或包罗一二三产的产业门类，否则就失去了融合的基础。县域在发展农业的同时应大力推进各类工业和现代服务业的发展。拓展产业门类，推进一二三产融合，需要各县域创造性地挖掘自身的潜力，更需要借助城乡融合的体制机制加以推动。

三、坚持城乡融合发展，在“联动”上找出路

振兴县域经济，加快实现农村农业现代化，单靠农村自身是难以做到的，必须走城乡融合的道路，而融合的实质内容之一是强化以城带乡、以工补农。实现以城带乡、以工补农需要国家政策的大力促进，需要城市的自觉行动，也需要县域采取强有力的手段积极推动，而最为重要的手段就是要深化重要领域的改革。主要是做好三个方面。

第一，深化“放管服”改革，不断优化营商环境。优化营商环境的方向和重点应该是从“给方便”延展到“壮信心”。这些年各地营商环境建设取得了不小的进展，这一建设主要是依托“放管服”改革进行的，基本内容在于减少审批项目、优化审批程序、完善审批方式，其目的在于给市场主体以方便或实惠。这样做很好，很必要，但是还不够。市场主体特别是投资者最需要的不是减免税收，也不仅是将跑几次变为“最多跑一次”，他们最需要的是制度的公正、政策的稳定和市场的健康发展，归根结底需要的是对政府和市场的信心，有了这种信心，他们就会开心、舒心和痴心地去开展投资经营。县域把各类企业引进来，也就是把各类产业移植过来；把高科技企业吸引过来，就意味着高科技产业和未来产业的发展壮大。所以要把营商环境建设的重点转移到完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济的基础制度上来。应该说在这方面仍有不少问题需要解决。对人才也好，对企业也好，有些地方在招进之前可谓求贤若渴，招入之后则弃之敝履；招进之前是敬之如宾，招入之后视作随从部下。有的地方朝令夕改，让企业无所适从；个别地方甚至搞“关门打狗”、“瓮中捉鳖”那一套恶劣做法。我在地方调研时曾了解到这样的情况，有些地方工资奖金无钱发放就到企业搞摊派，企业如果不顺从，就运用各种手段进行打压，结果是企业的关停破产。营商环境被破坏了，外面的企业也就不愿来了。

第二，推进“三权”分置改革，积极发展规模经营。这样做的目的是为城市优势企业、先进技术手段、现代经营模式等关键要素进入农村创造条件。前面我强调单纯依靠农村是实现不了农村农业现代化的，这里我还要强调另一点，即固守“一亩三分地”的经营模式是对接不了农村农业现代化的，自然也是发展不了新质生产力的。这个道理其实很简单，“一亩三分地”的经营模式实现机械化都有困难，自然不利于创造新质生产力。我们要坚持农村联产承包责任制，但不等于固化“一亩三分地”的经营模式。既要坚持联产承包责任制，又要发展新质生产力、推进农村农业现代化，就必须走规模经济的道路。中央已经明确提出实行“三权”分置改革，即通过土地所有权、经营权、承包权的分置，解决规模化经营的问题。有了规模化才会有潜在的经济效益，而有了潜在的经济效益，才能把城市的优势企业吸引过来，或者说这些企业进入农村才有用武之地。而优势企业进入了农村，自然就会把现代技术手段、先进的生产经营模式等带到农村。这样才会有农村的快速发展，有一二三产业的融合，有新质生产力的不断增长。发展规模经营，还要进一步深化户籍制度改革，进一步降低农民进入各类城市的门槛、加快农村转移人口市民化，让更多的农民进入城市。

第三，深化破除二元结构改革，实现城乡要素平等交换、双向流动。二元结构的形成有其历史的必然性，也有与国情相适应的合理原因，但它的确造成了对农村和农业有形无形的剥夺。农村生产要素特别是土地资源的价值被严重低估，农产品被长期低价输送给城市、工业和非农业人口，农村人口、资源的活力和能量受到了二元体制的严重压制。因此，实现农村农业现代化必须大力破除二元结构体制。解决这个问题牵涉到多方面的体制和深层的利益关系，但必须痛下决心。这是全面深化改革、构建高水平社会主义经济体制的关键性内容，是广大农村和农民的殷切期待，而这些年国家综合实力的大幅提升也为解决这个问题创造了有利条件。要赋予农村人口平等的发展机会和人身权利，要大力推进基本公共服务均等面向农村和农民，要运用市场规则配置农村资源和要素。把这些问题解决了，城市的虹吸效应就会转变成为辐射效应，农村人才向城市单向转移的问题也就能有效解决。而有了这一切，农村发展新质生产力就有了良好的基础和优越的条件，农村现代化建设也就能加速推进。

这就是我关于县域经济和新质生产力发展这一问题所阐述的一些看法，没有经过十分缜密的思考，不一定正确，请与会的同志进行批评指正。谢谢。(来源：范恒山教授在2024年8月17日“县域经济与新质生产力发展”金台圆桌研讨会上的主旨讲话。)