李梓旗 张广辉：完善强农惠农富农支持制度

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李梓旗 张广辉

党的二十届三中全会要求完善强农惠农富农支持制度，这是完善城乡融合发展体制机制的重要内容。根据全会通过的《决定》精神，要重点推进以下几个方面改革。

《决定》指出：“坚持农业农村优先发展，完善乡村振兴投入机制。”自１９４９年以来，我国的农业发展政策经历了“农业支持工业”到“工业反哺农业”再到“坚持农业农村优先发展”的变迁历程，政策的这种转变深刻体现了农业农村发展日益重要，理应放在更加突出的战略位置。坚持农业农村优先发展是推进乡村振兴发展、实现农业强国和中国式现代化建设目标的基本要求。２０１８年中央“一号文件”明确提出从确保财政投入持续增长、拓宽资金筹集渠道和提高金融服务水平三个方面“开拓投融资渠道，强化乡村振兴投入保障”；２０１９年中央“一号文件”强调“优先保障‘三农’资金投入”；２０２０年中央“一号文件”又从更为细致的角度提出“优先保障‘三农’投入”；２０２１年中央“一号文件”强调“强化农业农村优先发展投入保障”；２０２２年中央“一号文件”重点提出“扩大乡村振兴投入”和“强化乡村振兴金融服务”；２０２３年中央“一号文件”强调“健全乡村振兴多元投入机制”；２０２４年中央“一号文件”进一步提出“完善乡村振兴多元化投入机制”。

梳理和总结近年来的中央“一号文件”，不难发现乡村振兴资金投入来源主要包括三个方面。一是政府投入，包括一般公共预算、土地出让收入以及政府专项债券等。其中，一般公共预算从“向农业农村倾斜”转向“将农业农村作为优先保障领域”，并强调投入要与乡村振兴目标任务相适应。这也就意味着在优先保证公共预算投入的前提下，更加注重投入去向的精准性。一方面，根据当前农业农村发展实际，明确投向那些短期内需要解决和需要长期投入的重点领域。另一方面，不同地区农业农村发展面临着差异化困境，投入去向和方式充分考虑不同地区的差异性。土地出让收入从“调整完善”和“抓紧出台调整完善”土地出让收入使用范围，进一步提高农业农村投入比例到“确保按规定提高用于农业农村的比例”，再到“稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例”，最后到“落实土地出让收入支农政策”。一系列的政策变化不断强化土地出让收入用于农业农村发展的比例，实现“取之于农、主要用之于农”目标。据财政部数据显示，２０１８—２０２１年国有土地使用权出让收入一直呈现增长趋势，但自２０２２年至２０２４年７月，国有土地使用权出让收入连续呈现大幅下降趋势。这将在很大程度上影响乡村振兴的资金支持力度。政府专项债券在不同年份支持的乡村发展领域也有所不同。２０１８年强调“支持符合条件、有一定收益的乡村公益性项目建设”，２０１９年明确“安排一定比例用于支持农村人居环境整治、村庄基础设施建设等重点领域”，２０２０年又转向“安排一定规模支持符合条件的易地扶贫搬迁和乡村振兴项目建设”，２０２１年强调“用于现代农业设施建设和乡村建设行动”，２０２２—２０２４年并未明确用于哪些重点领域，但强调“用于符合条件的乡村振兴公益性项目”，特别是２０２４年提到“支持乡村振兴重大工程项目建设”。从政府专项债券的用途可以看出，在已经支持并取得成效的一些重点领域重点项目基础上，下一步要根据乡村振兴的发展需要重点支持一些重大工程项目建设，包括高标准农田建设、现代化农业设施建设等。

二是金融机构支持。自２００４年以来，历年中央“一号文件”都在强调金融机构对乡村发展的支持。金融机构对乡村振兴发展支持应关注以下两个方面。首先，引导不同银行在乡村振兴中发挥差异化的作用。运用金融监管和考核评估等差异化政策，引导中国农业银行、中国邮政储蓄银行、国家开发银行、中国农业发展银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社等不同银行通过创新服务方式加大对乡村振兴发展过程中短期贷款和中长期信贷的支持。其次，根据实际发展需求因地制宜提供精准服务。一方面，不同地区发展情况存在差异，对金融服务的需求也有所不同，应根据当地乡村产业与生态发展等过程中面临的现实困境提出针对性的金融服务。另一方面，随着乡村振兴发展水平的不断提高，不同时期金融机构的服务供给也应根据需求动态调整。

三是社会资本支持。早在２００４年，中央“一号文件”就提出“鼓励和引导各种社会资本投向农业和农村”。自此之后，历年中央“一号文件”一直都在强调鼓励和支持社会资本投向农业农村社会资本支持乡村发展主要关注以下两个方面。首先，根据政府财政投入和金融机构支持情况，引导社会资本在不同年份支持农业农村发展的不同方向。历年中央“一号文件”也有所体现，例如，２００５年重点“鼓励社会资本投资开发农业和建设农村基础设施”，２０２１年则重点支持乡村的产业发展。２００６年、２０１０年、２０１３年和２０１４年允许社会资本以不同形式建立各类新型金融组织。２００６年允许私有资本参股社区金融机构推动农村金融改革，２０１４年“支持由社会资本发起设立服务‘三农’的县域中小型银行和金融租赁公司”。其次，切实保护好社会资本下乡企业家的合法权益，但同时也有效防范社会资本投资农业农村发展过程中的不当行为，制定社会资本参与乡村振兴发展建设的目录，有效协同中央政府、地方政府、社会资本与农民之间不同的利益诉求，切实发挥好社会资本的积极影响。

《决定》指出：“壮大县域富民产业，构建多元化食物供给体系，培育乡村新产业新业态。”从历年中央“一号文件”能够发现相关政策的一系列变化。

首先是壮大县域富民产业。主要强调以下几点。一是产业层面。２０１９年中央“一号文件”强调以“加快发展乡村特色产业”和“大力发展现代农产品加工业”等方式发展壮大乡村产业，２０２０年和２０２１年中央“一号文件”强调不同地区根据资源优势打造各具特色的农业全产业链。２０２２年开始强调大城市疏解产业和比较优势明显、带动农业农村能力强和就业容量大的产业，并提出有序形成“一县一业”发展格局，２０２３年又进一步提出“完善县乡村产业空间布局”，２０２４年具体强调“支持农户发展特色种养、手工作坊、林下经济等家庭经营项目”。２０１９—２０２１年强调乡村产业的发展，２０２２年重点关注大城市的疏解产业，２０２４年明确提出发展具体的乡村产业。从这一系列政策变化上来看，产业发展从单纯注重乡村产业逐步转向同时发展乡村产业和城市转移产业，注重乡村产业的空间布局。二是富民层面。２０１９年中央“一号文件”强调通过发展乡村产业拓宽农民增收的渠道，２０２０年提出“健全农民分享产业链增值收益机制”，２０２１年注重以打造农业全产业链让农民分享产业的增值收益，２０２２年、２０２３年和２０２４年更多强调通过县域内产业发展带动就业进而带动农户增收。三是地域层面。２０１９—２０２１年更多强调“乡村”地域概念，２０２２—２０２３年则转向“县域”概念，这说明产业的发展不仅注重农村地区，而且强调县城的关键作用。２０２４年中央“一号文件”又再次强调“乡村”地域。四是发展程度层面。２０２２年中央“一号文件”中出现“县域富民产业”，２０２２—２０２３年分别使用“大力发展”和“培育壮大”两个词，２０２４年中央“一号文件”强调“持续壮大”乡村富民产业。综上，壮大县域富民产业要以发展产业为核心，以富民为目标，以县域为依托，以壮大为方向。

其次是构建多元化食物供给体系。党的二十大报告首次提出“构建多元化食物供给体系”。２０２２年１２月，习近平总书记在中央农村工作会议上指明构建多元化食物供给体系的基本要求：“在保护好生态环境前提下，从耕地资源向整个国土资源拓展，从传统农作物和畜禽资源向更丰富的生物资源拓展，向森林、草原、江河湖海要食物，向植物动物微生物要热量、要蛋白，多途径开发食物来源。”２０２３年中央“一号文件”强调“加快构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、植物动物微生物并举的多元化食物供给体系，分领域制定实施方案”。２０２４年中央“一号文件”注重在多渠道拓展食物来源基础上，进一步强调“探索构建大食物监测统计体系”。上述政策要求在坚持大农业观和大食物观的基础上构建多元化食物

供给体系，即强调农业发展的整体性、可持续性以及食物来源开发的多元性。多元化食物供给体系中的“多元化”可从以下几个方面理解。一是食物来源的多元化。过去主要依赖耕地提供食物的方式导致过度开发利用耕地，从而使耕地质量不断下降，进一步影响粮食产量，进而影响国家粮食安全的根基。除耕地外，森林、草原、江河湖海等资源同样能够提供食物，这体现了食物来源的多元化，也有利于耕地休整保持地力。二是食物需求的多元化。随着人们物质生活水平的不断提升，人民群众对食物的需求已经从关注数量转向注重质量和多样性，这也要求食物供给的多样性。三是食物供给地域的多元化。自２００３年确立１３个粮食主产区以来，我国粮食生产的重心主要集中在东北地区和中西部地区，产销平衡区和主销区省份的食物供给能力相对较弱，“北粮南运”规模不断扩大，区域间大规模的粮食运输在一定程度上会影响粮食安全。不同省份森林、草原和江河湖海资源禀赋不同，产销平衡区和主销区也将成为食物供给的重要来源，这将进一步夯实粮食安全的根基。

最后是培育乡村新产业新业态。近年来，中央“一号文件”先后从建设用地、创业补贴、金融产品、职业培训等角度支持培育乡村新产业新业态。２０２３年中央“一号文件”从农业产业集群、示范园、示范区、文化产业、休闲旅游、农产品电商等多个角度指明了培育乡村新产业新业态的方向。２０２４年中央“一号文件”重点强调“培育生态旅游、森林康养、休闲露营等新业态”。乡村新产业新业态发展是推动乡村振兴的关键抓手，不同时期不同地区应因地制宜发展不同的乡村新产业新业态。

县域富民产业发展、多元化食物供给体系构建和乡村新产业新业态培育都有各自的发展方向和路径，三者联系在一起更多强调以下几点。一是以县域内产业发展为核心，因地制宜发展乡村特色产业、县城优质企业与城市转移产业，在乡村形成新产业新业态，与县城内产业形成全产业链。二是以发展农业新质生产力为动力。以农业技术革命性突破、城乡生产要素创新配置以及农业全产业链深度转型升级推动农业新质生产力的形成，为发展县域富裕产业提供技术基础，为构建多元化食物供给体系提供产业链支持，为培育乡村新产业新业态提供要素供给。三是以提高农民收入和构建多元化食物供给体系为目标。无论是乡村特色产业还是县城产业都应注重农民收入水平的提升，乡村特色产业的发展要重点开发耕地、森林、草原和江河湖海等资源，为多元化食物供给提供渠道。县城内产业重点加强农产品加工业，为人民群众提供多样性的高品质食物。

《决定》指出：“运用‘千万工程’经验，健全推动乡村全面振兴长效机制。”２０２４年中央“一号文件”重点强调学习运用“千村示范、万村整治”工程（“千万工程”）经验有力有效推进乡村全面振兴。“千万工程”是习近平总书记在２００３年担任浙江省委书记期间，立足于浙江省农村发展实际，从全省选择一万个左右的行政村进行全面整治，并把其中１０００个左右的中心村建成全面小康示范村。经过２０年的发展，浙江省“千万工程”取得显著成效，为推进乡村全面振兴、加快农业农村现代化提供了科学路径和实践样本。近年来，全国各地农村的生态环境都有所改善、乡村产业发展水平逐步提升、乡村治理体系不断健全，但同时还存在乡村人居环境质量整体不高、产业发展质量有待提升、治理水平有待提高等诸多现实问题。浙江省“千万工程”的做法为全国乡村的发展提供了宝贵经验。一是坚持农民主体地位，激发农民参与意愿。坚持“以人民为中心”的发展思想，在实践中探索多条农民参与路径和机制。二是贯彻“两山”理念，引领农村人居环境整治。深入学习和宣传“绿水青山就是金山银山”理念，贯穿可持续发展和绿色发展理念于改善农村人居环境的全过程。三是注重规划先行、分类指导。“千万工程”坚持从实际出发，在推进过程中注重规划先行。四是坚持高位推动，党政“一把手”亲自抓。具体来说，“千万工程”主要做法包括以下几点。第一，全域整治人居环境，建设宜居宜业和美乡村。以整治环境为突破口，全面推进厕所、垃圾、污水“三大革命”，全域建设美丽乡村。持续发力“垃圾革命”，从农村垃圾分类、集中处理入手，采用“农户分类、村庄收集、乡镇转运、区县处理”的方式，建立起农村生活垃圾处理体系。集中发力“污水革命”，全面实施以治污水为突破口，协同推进防洪水、排涝水、保供水、抓节水“五水共治”，开展治污行动。有效发力“厕所革命”，彻底清理露天粪坑，全面改造简易户厕，建立农村卫生长效保洁机制。第二，统筹村庄建设运营，以产业发展支撑美丽乡村建设。培育新业态，将生态优势转化为产业优势，推进休闲农业、观光农业、养生农业、数字农业等新业态发展。壮大村集体经济，树立村庄经营理念，通过发展乡村旅游业、美丽农业等为村集体经济增收。第三，坚持共建共治共享的现代治理理念，鼓励基层探索治理方式。“千万工程”实施中，各地充分发挥主动性和创造性，建立乡村治理工作规范、村民监督规范等，提高乡村治理效能。

借鉴浙江省“千万工程”经验，健全推动乡村全面振兴长效机制应从以下几个方面着手。一是坚持绿色发展理念，打造绿色低碳发展格局。强化农村人居环境整治、农村基础设施建设和生态环境综合治理。二是坚持产业引领，保障美丽乡村建设持续发展。以打造特色品牌和拓展农业产业链推进产业特色化发展，以完善产业融合政策、增强产业融合主体能力和发展多类型融合业态推动产业融合发展，以建立多元投融资机制和优化产业发展环境强化产业发展保障。三是坚持因地制宜理念，创新美丽乡村运营模式。按照“全域规划、区域一体”的理念，制定多规合一的全域编制规划。在村庄布局规划方面，因地制宜、分类施策。学习借鉴“从以美丽乡村建设为主向以乡村经营为主转变”的理念，根据各村实际积极探索乡村经营发展新模式。四是充分运用数字技术，赋能美丽乡村全面振兴。不断完善数字基础设施建设。加快构建集约高效的数据系统，建立市县区农业农村数字化系统。强化科技赋能，完善数字与农业发展衔接机制。下沉数字应用场景，提升农民数字素养和技能。五是完善乡村文化保护利用机制。针对各乡村的独特文化元素，明确村庄主题定位；统筹保护、利用乡村文化资源；搭建文化载体和平台，利用新媒体充分宣传乡村特色文化。六是提升乡村治理水平，助力和美乡村建设。加强农村基层党组织建设，重视发挥农民主体作用，创新乡村治理方式和进一步提升乡风文明程度。七是培育乡村振兴人才队伍，为美丽乡村建设提供人才保障。培育引进现代“新农人”，不断提升农民素质和能力，完善人才管理体制机制和支持政策体系。

《决定》指出：“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐。”粮食主产区是保障国家粮食安全的根基。据国家统计局数据显示，２００３年确立的１３个粮食主产区的粮食总产量为３０７０７．０１万吨，２０２３年的粮食总产量达到５４１７１万吨，增幅高达７６．４１％；２００３年粮食主销区粮食总产量为３４６４．１６万吨，２０２３年为２９８７．４万吨，下降幅度为１３．７６％；２００３年产销平衡区粮食总产量为９１１９．１５万吨，２０２３年为１２３８２．８万吨，增幅为３５．７９％。从粮食主产区、主销区和产销平衡区的粮食产量来看，粮食主产区对保障国家粮食安全起着关键性作用，但这些粮食主产省份都呈现出“产粮大省、经济弱省、财政穷省”的财粮倒挂特征，省份产量越多，财政投入越小，经济发展也就越落后。近年来，种子、化肥等农业生产资料的价格不断上涨，人工成本和农业机械租赁费用也都持续上升，但粮食价格则相对保持稳定，影响了农户的种粮收益。从以上两种情况看，地方政府抓粮积极性和农民种粮积极性都将受到影响，并进一步影响到国家粮食安全。对产粮大县（地区）和农户的纵向补贴一直是国家解决“两个积极性”的主要政策措施。早在２００９年，中央“一号文件”就指出，“建立健全粮食主产区利益补偿制度，根据主产区对国家粮食安全的贡献，增加一般性转移支付和产粮大县奖励补助等资金，优先安排农业基础设施建设投资和农业综合开发等资金，扶持粮食产业和龙头企业发展”，并首次强调“引导产销区建立利益衔接机制，促进主产区经济社会加快发展，确保主产区得到合理利益补偿，确保种粮农民得到合理经济收益”。自此之后，历年的中央“一号文件”也都在不同角度推动落实粮食主产区利益补偿机制。然而，以中央财政转移支付为主的纵向补偿制度总量不足、效率偏低，难以从根本上解决上述困境。２０２３年底召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议先后提出“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”，２０２４年中央“一号文件”再次强调“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，深化多渠道产销协作”，对粮食主产区的补偿已经从“纵向补偿”逐步向“纵向补贴和横向补贴相结合”转变。

当前，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制应关注以下几个方面。一是补偿机理。从理论角度看，横向补偿是为保障国家粮食而针对主产区粮食生产者的种粮激励政策，也是一种平衡产销区权利和责任的公平机制。从现实角度看，粮食的生产成本和农户种粮的机会成本不断上升，纵向补偿对于提高地方政府抓粮积极性和农民种粮积极性作用有减弱趋势。在财政投入有限的前提下，粮食产销区省际横向利益补偿是持续保障粮食生产的可行路径。二是补偿困境。其一，横向补偿与纵向补偿范围难以划清，易出现重复补偿。２００４年中央“一号文件”就提出确定一定比例国有土地出让金用于建设高标准农田、提高粮食综合生产能力，而我国高价值土地主要集中于经济发达的粮食主销区，即这些地区

占有了大部分国家农业补贴。通过纵向补偿进行一次转移支付，再进行横向补偿则需要合理依据。其二，难以确定补偿标准和补偿方式。对粮食主产区全部粮食是否还按照一定比例进行补贴，补贴的标准是什么，采用货币补偿还是通过建设基础设施等实物补偿，一系列问题都是当前省际横向利益补偿机制构建过程中面临的复杂现实问题。三是补偿方案。从机制设计角度看，横向利益补偿应遵循国家顶层设计与地方基层创新相结合、市场化配置与政府引导相结合的原则。要使产销区具有自愿参与的内生动力，重点在于形成一套利益共同体意识的激励制度，明确粮食安全是不可逾越的底线、强化地方利益严格服从国家利益的全局观、规范利益补偿制度实施过程中各主体行为，防范化解各种风险。从具体补偿角度来看，首先要区分横向、纵向补偿在粮食生产事务上的事权范围，尽可能避免其出现重叠；其次，以粮食调入、调出量作为设定补偿比例的重要参考，结合地区间劳动力流通、土地价值设定具体补偿标准；再次，构建“粮汇”交易和粮食安全共同基金制度，采取产销合作方式，开展横向利益补偿。（来源：《安徽农业大学学报（社会科学版）》）