董翀：健全推进新型城镇化体制机制

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董翀党的二十届三中全会通过的《决定》提出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”，促进城乡共同繁荣发展。中国城镇化自１９９５年起进入快速推进阶段，城镇化率从１９９５年的２９．０４％提升到２０２３年的６６．１６％，且根据国际经验和相关趋势预测研究，快速推进阶段还将持续到２０３５—２０４０年前后，城镇化率或将达到７５％～８０％。与传统城镇化过度强调土地城镇化、注重城镇空间和要素扩张不同，以人为本的新型城镇化是中国式现代化建设的必然选择，健全推进新型城镇化体制机制是完善城乡融合发展体制机制的重要内容。
《决定》指出：“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。”以产业转型升级带动城镇繁荣、以城镇繁荣和基本公共服务水平提升集聚人口、吸引人才，以人口集聚和人才扩充助力产业持续兴旺和城镇持续发展，实现产业、就业、消费相适配的产、城、人互融发展，是推进新型城镇化的关键。早在２０１４年，《国家新型城镇化规划（２０１４—２０２０年）》就指出城镇化发展与产业结构转型升级、人口集聚的互动关系。２０２１年中央“一号文件”提出推进以人为核心的新型城镇化。２０２２年发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》详细阐释了城镇、产业与人口的互动发展逻辑。２０２４年７月，国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出，有效集聚各类要素，促进城镇发展与产业支撑、就业转移、人口集聚相统一，构建科学合理的城镇化格局，推动城乡融合和区域协调发展。由于种种原因，当前户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距仍然较大，城乡“两栖”人口长期大规模存在。２０２３年，常住人口城镇化率为６６．１６％，而户籍人口城镇化率仅为４８．３０％。大城市凭借较高收入水平、较多就业机会、较好公共服务和优质市政公共设施等优势吸引大量农业转移人口和技术人才流入，但其限制落户政策阻碍了农业转移人口市民化，人口过于集中还导致一些地区出现城市建设规模快速扩张、城市布局不尽合理、大量耕地被占、土地利用效率低下、公共服务和基础设施供给不足等问题，造成资源浪费、居民生活质量下降和经济发展成本提升。同时，中小城市虽放开了落户限制，但经济体量小、产业弱、基础设施和公共服务较差、人口集聚和人才吸引能力不足，难以为其产业转型升级和城镇快速发展蓄力助力。根据２０２０年人口普查数据，２０２０年有约９亿城镇人口，１０５个超大城市、特大城市和大城市集聚了６４％的城区人口，５７８个中小城市集聚了３６％的城区人口。此外，常住人口城镇化在区域层面也存在不平衡不协调现象。２０２２年，东部地区集聚了近５０％的城区人口，是跨省份流动的主要目的地；中部地区、西部地区分别集聚了约２０％和２３％的城区人口，东北地区集聚了近９％的城区人口，中西部地区和东北地区以本地“两栖”人口和省份内流动人口为主，在就地就近城镇化中发挥重要的载体功能。鉴于此，应全面统筹产业升级、人口集聚、城镇发展，在以下方面重点推动改革。一是建立健全城乡双向流动的要素市场。建立城乡劳动力自由流动机制，保障城乡“两栖”人口或常年外出务工人员进城返乡的自主选择权，支持农民工返乡创业带动就业，统筹城乡就业服务，建立需求导向的职业技术教育和技能培训体系，建立完善城乡人才交流机制。同时，破除制度障碍，优化财政、税收、金融等相关配套支持政策，构建完善的产业友好型和企业家友好型制度环境。二是分类促进城—镇—村协调发展。立足各地特征，明确定位，优化城镇体系。提升城市群、都市圈土地资源统筹利用程度，促进城际产业分工合作，提高市政服务一体化水平；充分发挥各类大城市和中心城市的集聚优势，促进基本公共服务优质均衡，优化城市生态环境；积极发展中小城市优势特色产业，加强其与大城市的分工合作，发挥其就地就近城镇化的载体功能，同时，以县域为载体推进城乡融合，增加县域基本公共服务供给，促进城乡基本公共服务均等化。《决定》指出：“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。”农业转移人口市民化是统筹新型城镇化与乡村振兴的核心。自２０１４年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》出台以来，中央持续施策着力解决农业转移人口基本公共服务均等化问题，扩大农业转移人口社会保障覆盖面［３２］。２０１６年，中央提出建立健全“人地钱”挂钩政策，国务院及多部门先后颁布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》《国务院关于实施支持农业转移人口市民化的若干财政政策的通知》，要求根据吸纳农业转移人口落户数量合理确定城镇新增建设用地规模，强化地方政府尤其是人口流入地政府的主体责任，建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系，扩大农业转移人口基本公共服务保障范围。２０２２年修订的《中央财政农业转移人口市民化奖励资金管理办法》提出，根据地方实际进城落户人数设置奖励资金，包括落户人口奖励资金和随迁子女义务教育奖励资金。２０２４年中央“一号文件”提出，鼓励有条件的县（市、区）将城镇常住人口全部纳入住房保障政策范围。这一系列政策表明，中央一直将农业转移人口落户作为重要抓手，持续施策激励地方政府推进农业转移人口市民化。党的十八大以来，市民化取得巨大进展，１．６５亿农业转移人口在城镇落户，城镇基本公共服务覆盖范围显著扩大。尽管农业转移人口市民化持续推进，但是现实中仍面临一系列难题。农业转移人口难以与户籍人口享受同等的基本公共服务权利，市民化政策与农业转移人口市民化意愿的适配度仍待提升。在社会保险方面，早在２０１６年，国务院就提出将持有居住证人口纳入义务教育、基本医疗、基本养老、就业服务等基本公共服务保障范围，但包括北京、上海、广州、深圳在内的很多城市都将合法稳定工作列为居住证办理条件之一，这意味着大量灵活就业的农业转移人口不在政策覆盖范围内，而稳定就业人口基本享有城镇职工保险，本地居民社会保险对其的重要性较低。在住房保障方面，大量人口流入的城市商品房价格往往远超农业转移人口的普遍购买能力，而大多数城市保障性住房仅面向本地户籍居民。在随迁子女义务教育方面，大量人口流入的城市普遍面临学位短缺的问题，特别是优质公办学位严重不足。近年来，农业转移人口在城市的社会融入水平一直较低，其自身的市民化意愿也在降低。这背后的原因是现有财政政策对农业转移人口市民化的支持力度不足，“以人定地、钱随人走”的政策导向在实施中面临困难，中央农业转移人口市民化奖励资金与地方解决市民化问题的实际成本严重不对等，人口流入地政府面临较大的财政压力，缺乏吸纳农业转移人口落户的激励。鉴于此，应在以下方面进一步深化改革。一是持续推动城镇基本公共服务均等化供给。对于不同规模类型城市，分类施策深化户籍制度改革，不断扩大基本公共服务覆盖范围，提高公共服务供给质量。提高农业转移人口养老保险统筹层次，完善灵活就业农业转移人口的社会保障制度，创新和优化就业和住房保障基本公共服务，重点优先解决农业转移人口当前最关注的随迁子女义务教育质量均等化和升学问题。二是增强城市的包容性，提升农业转移人口的城市社会融入水平，增强其市民化意愿。着力破除城乡二元结构导致的城乡社会文化障碍，促进城乡文化一体化建设，构建完善的城乡文化互动机制，提升乡村文化自信。构建多层次的流动人口服务管理网络，将农业转移人口纳入城市公共文化服务体系，保障其在城市享有平等的政治权利和公民权利。三是健全与事权相匹配的财税制度，优化农业转移人口市民化的财政激励政策。深化财税体制改革，完善地方税收体系，提高地方政府的税收收入。合理划定中央和地方在推动农业转移人口市民化中的事权，据此划分支出责任。健全对人口流入城市农业转移人口市民化的转移支付机制，提升奖补标准。此外，还应继续完善农业转移人口市民化成本分担机制，建立健全农业转移人口流入地和流出地政府成本共担机制和市场激励机制，引导金融资本、社会资本及农业转移人口合理分担市民化成本。《决定》指出：“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。”保障农民的合法土地权益是新型城镇化的底线。２０１１年，《关于积极推进户籍管理制度改革的通知》提出，农民工在进城落户后，是否放弃宅基地和承包地必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。２０１６年，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》强调，维护进城落户农民“三权”，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。２０１８年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定，不得以退出农村“三权”作为农民进城落户的条件。２０１９年，进一步出台的《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》提出，保障农业转移人口的农村“三权”。同年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》也强调，允许进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地。２０２０年９月，全国１０４个县（市、区）和３个地级市启动实施新一轮农村宅基地制度改革试点，内容就包括探索宅基地自愿有偿退出机制。由于农村“三权”涉及的利益主体和利益关系较为复杂，农村“三权”改革推进过程中遇到一系列问题。如农村产权流转交易市场普遍发育缓慢、农地经营权的可交易性有限。同时，很多地区农村宅基地流转或退出的市场机制不完善，农村宅基地使用权流转价格过低或缺乏吸引力。此外，中央对农村宅基地使用权与城市保障性住房置换的鼓励性政策也缺乏明确指引。一些地区也有一些探索，浙江省杭州市、安徽省金寨县、宁夏平罗县等地均制定了一些地方性政策，积极探索维护退地退权农民合法利益的可行方式；重庆市开展“地票”制度、浙江省义乌市开展“集地券”制度等探索，并积累了一定经验。特别是２０２３年以来，江苏、安徽等省多地发布通知，鼓励农村居民退出合法宅基地并进城购房，对于在指定区域购买新建商品房给予一定补贴。但总体上讲，保障进城落户农民土地权益仍缺乏合理的补贴细则和明确的实施办法，且实际操作难度较大。此外，农村集体经营性建设用地入市增值收益分配是集体土地资本化和土地经济关系调整的过程，需要兼顾国家、集体和农民的利益。２０１４年至２０２４年，国家分两批次在全国３１个省（市、自治区）启动集体经营性建设用地入市试点工作。首批试点地区实践显示，各地对入市范围、入市途径、入市主体等制度安排较为一致，但入市土地增值收益分配方式差异较大且分配方式存在诸多问题，比如地方政府调节金的计征基数不确定、计征依据不统一、计征比例跨度大，农村集体经济组织薄弱，难以切实有效保障集体利益，农户的集体经济组织成员资格认定随意性强、差异大。这些问题导致保障进城落户农民的合法土地权益在操作上面临较多障碍。因此，应在以下方面重点推动改革。一是加快完善相关法律法规。在国家层面出台农村集体成员资格认定相关指导意见，进一步探索集体经济组织成员资格认定的具体办法，以便在出现跨地区争议时有据可依。二是继续提升农村“三权”制度改革与其他改革的协同性。全面深化农村各项权益改革，加快推进农村“三权”权证化和资产化，延伸和拓展“三权”权能，支持引导各地因地制宜探索建立“三权”自愿有偿转让机制，加快户籍变动与农村“三权”脱钩，鼓励各地探索农村“三权”与城镇保障性住房置换政策机制创新。三是继续完善和畅通农村“三权”柔性退出机制和交易机制。加快农村产权交易平台建设，提升平台运作质量与效率，维持交易热度，扩大可交易资产范围，积极完善产权价值评估、权益证明、产权登记与查询等线上线下配套服务。四是有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，适当扩大集体经营性建设用地入市范围。通过相关制度安排和政策措施，打通宅基地与集体经营性建设用地转换的通道，释放农村集体资产收益权能。五是探索优化土地增值收益分配机制，增加进城落户农户合法土地权益收益的可持续性。六是进一步建立健全农村集体资产各项管理制度。加快全国农村集体资产监督管理平台建设，保障相关政策的有效贯彻落实，维护好进城落户农民的合法权益。（来源：《安徽农业大学学报（社会科学版）》）