张云华：关于粮食安全几个基本问题的辨析

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张云华（国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、兼中心扶贫办副主任、研究员、博士，毕业于中国人民大学农业经济管理专业）

一、粮食安全的实质是食物安全，食物安全的重点是粮食

(一) 粮食安全的内涵小于食物安全

长期以来，关于粮食安全的内涵和观念比较模糊并有所偏差，甚至偏离了本质。人们每天吃的是食物，不止是粮食。国内界定的粮食包括谷物类、薯类和豆类三大类。稻谷、小麦、玉米三大谷物一般占到粮食产量的 9 成。食物的内涵更丰富，包括粮食、油料、蔬菜、水果、肉、蛋、奶、糖等所有可供食用的农产品和食品。国际上常用食物( Food)和谷物( Cereal，Grain) 的概念。联合国粮食及农业组织 ( FAO，以下简称粮农组织) 定义的谷物包括稻谷类、麦类、粗粮类以及补充主食用的薯类和豆类，在粮农组织的界定中大豆是油料而非谷物。1974 年，粮农组织提出食物安全( Food Security，常被误译为粮食安全)的概念，即保证任何人在任何时候都能够得到为了生存和健康所需要的足够食物。综上可见，粮食安全的内涵小于食物安全。

(二) 粮食安全的实质是食物安全
人除了吃粮食，还要吃其他食物。并且随着居民收入与生活水平的提高，食物多样化趋势明显。我们所关注的粮食安全问题其实质是食物安全问题，粮食安全观念更应该是食物安全观念。粮食安全问题应该回归到食物安全问题上，食物生产与供应中，不宜过分突出粮食增产，不能简单地“以粮为纲”，而要统筹生产供应各类食物。


从历史趋势看，我国人均粮食消费量持续下降，其他食物消费量呈上升趋势。以农村居民人均食物消费量来分析，农村人均粮食消费量从 1978 年的 247. 83 公斤持续减少至 2016 年的 157. 2 公斤，减少了 90. 63 公斤，降幅为 36. 6%。蔬菜消费量也呈下降趋势，从 141. 5 公斤降至 89. 7 公斤，减少 51. 8 公斤，降幅为 36. 6%。与此同时，人均食用油、猪肉、牛羊肉、禽类、水产品、蛋类、奶类、食糖、水果消费量都呈上升趋势。人均食用油从1. 97 公斤增加至 10. 19 公斤，增加 3. 17 倍。简单相加的人均猪肉、牛羊肉、禽类、水产品、蛋类消费量从 7. 63 公斤增加至44. 58 公斤，增加 4. 84 倍。人均奶类消费量自2000 年开始有统计数据以来，从 1. 06 公斤增加至6. 63 公斤，增加 5. 25 倍。城镇居民人均粮食消费量比农村居民少，而肉蛋奶、蔬菜、食用油、水果等消费量则多。


(三) 食物安全的重点是粮食
粮食安全不是食物安全的全部，但食物安全的重点是粮食，食物安全的抓手还主要是粮食安全。尽管人直接食用的粮食在减少，但间接食用的粮食在增加。肉蛋奶和水产品等食物主要是由以玉米、大豆、豆粕、麦麸、薯类等饲料粮为主的饲料转化来的，此外，还需要秸秆、饲草、添加剂等。比如，猪和肉牛的料肉比都约为 3: 1，肉鸡、肉鸭的料肉比不到 2∶1，大约 3 公斤饲料转化为 1 公斤猪或牛的重量，不到2 公斤饲料转化为 1 公斤肉鸡或肉鸭的重量。

二、给粮食自给率减压，科学确定粮食自给率

(一) 我国真实的粮食自给水平足够高
我国历来对粮食自给能力与自给水平高度重视，加给的压力很大。客观上，这是我国这样一个人口大国的国情决定的，主观上，与 1960 年代之前出生的人都有忍饥挨饿的经历有不小的关系。 1996 年，我国政府颁布《中国的粮食问题》白皮书，表示中国能够依靠自己的力量实现粮食基本自给，首次明确提出粮食自给率要达到95%。不得不提到的一个背景是，美国世界观察研究所莱斯特·布朗于1994 年发表《谁来养活中国》一文，分析预测到 2030 年中国不仅养活不了自己，而且世界也养活不了中国，这在国际上和国内都引发担忧。粮食自给率达到95%是我国作为负责任大国对这一担忧的回应。此后，粮食基本自给、粮食自给率达到 95%成为我国粮食安全战略的重点内容。国家粮食安全中长期规划纲要( 2008—2020 年)提出要保障粮食等重要食物基本自给，粮食自给率稳定在 95%以上，其中，稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本自给。2013年 12 月召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议强调坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，谷物基本自给、口粮绝对安全。《全国农业现代化规划(2016—2020 年) 》把到 2020 年粮食 ( 谷物) 综合生产能力5. 5 亿吨、小麦和稻谷自给率 100%作为约束性指标。在政府高度重视下，我国的粮食自给能力较强，粮食自给率一直保持较高水平。然而，我们一般所看到的我国的粮食自给率并非真实的而是被低估了的粮食自给率。分析我国的粮食自给水平需要抽丝剥茧，剥去蒙于其上的两层面纱才能显露出真实的粮食自给率。


第一，剔除进口大豆。近年来进口大豆持续大幅增加，但进口大豆主要作为油料用于榨油，算作粮食不妥。而国产大豆主要用于生产豆腐、豆皮等，可依然统计为粮食。本文计算了两个口径的粮食自给率数据。一个是把进口大豆计算在内的粮食自给率，另一个是剔除进口大豆后的粮食自给率。后者更能准确反映真实的粮食自给水平。1978年以来，计算进口大豆在内的粮食自给率在 2007 年之前一直保持在95%以上，自 2008 年以后才降低到 95%以下，之后逐步降低到近几年的不足 85%。但这并不是真实的粮食自给水平。剔除进口大豆后的粮食自给率水平更高，只有2015 年低于 95%，39 年间有17 年超过 100%。


第二，剔除价格倒挂型进口。近十年来，全球粮食价格下跌幅度较大，国际市场粮食价格远低于国内市场，进口玉米、小麦、水稻等到岸含税价( 三大主粮配额内关税) 都低于国内市场价。这种情况下的粮食进口更多是价格倒挂型进口，而非自给不足型进口。进口粮食倒逼大量国产粮食入库。因此，简单考虑进口数量来计算的粮食自给率是名义自给率，并不是真实的自给率。按照一般粮食自给率公式计算的结果低估了粮食自给水平，让人误以为粮食自给水平还是不足。实际上，我国粮食自自给水平足够高。在供过于求、存在超量库存的情况下，95%以上的名义自给率依然低估了粮食自给水平，实际上达到 100%甚至更高。


(二) 应该给粮食自给率指标减压
考虑粮食自给率要与时俱进，综合分析。


第一，从需求与供给来看，可以给粮食自给率减压。消费和需求上，前面已经谈到，随着人们收入水平的提高和食物消费水平的升级，直接消费的粮食在食物消费中的比重在逐步降低，对比过去十年、二十年，我们每个人都能感受到这一点。我们要重视粮食安全，但不能给粮食安全加太大的压力，粮食安全的压力应让蔬菜、肉蛋奶、水产品、水果等来一起分担。尽管肉蛋奶主要是以粮食为主的饲料转化来的，但大豆、豆粕、玉米等饲料不同于口粮，可以多从国外进口。国内生产和供给上，我国农业生产能力、加工能力、储藏能力日益增强，多样化食物供给能力与过去相比不可同日而语。近年提出的藏粮于地、藏粮于技战略已隐含着不必过于追求当期粮食产出的意思。


第二，粮食自给率具备减压的国际粮食贸易环境。目前我国面临的粮食贸易国际环境与二十年前、十年前已大为不同。过去国际市场担忧中国进口粮食多了会抬高国际粮价，影响他国粮食安全，近年来粮食生产大国则希望中国能多进口一些他们的粮食。过去我们担心的是有需求而无处可进口，现在担心的是进口太多了冲击国内农业。这与当初我国提出较高粮食自给率的背景、动因和目的已大相径庭。保障粮食自给能力应充分、主动利用国际农业资源与市场。从国际流通和贸易来看，随着经济全球化趋势以及交通运输条件的改善、物流体系的健全、市场交易条件的便利，粮食与食物的国际可获得性日益增强。东南亚的大米、加拿大的小麦、美洲和中亚的玉米等粮食可从四面八方进入我国。


第三，粮食自给率要结合库存来统筹考量。粮食自给率应多年动态平衡、调剂，而非当年静态考虑。如果不考虑库存，年年都追求完成自给率，结果必然是供过于求、库存高企、粮价下跌。就如 1990 年代后期以及近几年发生的情况一样。联合国粮农组织确立 17%～ 18%为世界谷物库存消费比最低标准。近年来，我国谷物库存消费比大大超出这一最低标准，造成较大的财政负担与去库存压力，以及资源和粮食浪费、农民粮食收入降低等问题。因此，要把粮食生产与储备、库存有序衔接，及时做出调整，库存多了就要调减自给率指标、减少生产，库存少了才要确保自给率、增加生产。


第四，对于粮食自给能力和自给率的分析要把自我生产( 自产性自给) 与自我供给( 综合性自给) 这两个概念辨识清楚。粮食自给能力不一定非得是自产能力，而应该是自我供给能力。自产≠自给。我们或许存在认识上的误区，认为只有自己国内生产的才是自给的。前文中仅考虑国内自产的粮食的自给率严格意义上是粮食自产率。从开放的视角应该应该认识到，从国外进口后提前储备、在需要的时候能调得动、用得上的粮食，也是自我供给能力的体现，体现的是我国粮食贸易、物流、存储、调动等综合供给能力。我国人均水土肥等资源都较为不足，农业环境承载压力过大。我们不能用自产率束缚自给率，而应主动用进口储备给粮食自给率“解套”，给粮食自给率减压。


(三) 分层次确定口粮、谷物、粮食等自产率与自给率

首先，稻谷和小麦的口粮自产率应定得高一些，但为缓解国内农业生态环境压力、合理利用国际农业资源与市场，不必百分之百自产。同时要有效利用进口提前储备，达到百分之百甚至更高自给。本文初步认为可以确定 95%的自产率，留 5% 及以上的弹性空间。其次，玉米以及大麦、高粱等谷物的自产率可以低于口粮自产率，80%～ 90%即可。饲料粮的自产与自给应结合畜禽产品的自产与自给来统筹考虑，进口饲料粮与直接进口肉类殊途同归。再次，在资源约束条件下，不必追求过高粮食自产率，可以确定为较高的90% ～ 95%，适度进口补充。国产大豆主要直接食用或生产豆制品，可以统计为粮食，也利于历年统计口径一致。进口大豆主要作为油料，可以不计入粮食。对大豆数据这样内外有别处理后，粮食数据回归本质，自产率与自给率的目标与实际数据不会再偏离过大。

三、人均粮食产量与占有量是反映粮食安全的关键指标


(一) 我国的人均粮食产量与真实的人均粮食
一般情况下， 我们往往重视粮食总量指标， 对粮食人均数量指标有所忽视。然而，与粮食总量指占有量标相比，粮食人均数量指标内化了人口变动因素，能同时反映粮食供给与需求的平衡状态，是直观、简洁地体现粮食安全的关键指标。人均粮食数量指标包括人均粮食产量与人均粮食占有量。人均粮食产量即本国粮食总产量除以人口数量。人均粮食占有量不仅指国内粮食产量，还应包括净进口量以及库存数量。


1949年，我国人均粮食产量仅为 209 公斤， 1957 年达到人均 306 公斤，此后一直到 1978 年才达到人均 318. 7 公斤，超过 1957 年的水平。1978 年之后，我国人均粮食产量有升有降，在波动中总体上呈上升趋势。四十年来，有两个时段的人均粮食产量高于400 公斤: 1996—1999 年，人均粮食产量略高于400 公斤; 人均粮食产量在 2010 年突破 400 公斤后逐步攀高，2015 年达到 453. 2 公斤的高点，2017 年回落至 444. 5 公斤。


除年度国产粮食之外，粮食占有量还应包括两个层面的粮食数量: 第一层面是纳入粮食净进口( 不含大豆) 的人均粮食占有量。1997—2008 年，我国人均粮食净进口数( 不含大豆) 为负值，2009年之后转负为正并逐步增加，2015 年达到最高的 30. 2 公斤。人均粮食占有量于 2009 年突破 400 公斤后逐步上升，2015 年达到 483. 4 公斤，2016 年、 2017 年依然保持较高的468 公斤。第二层面是纳入库存数量的人均粮食占有量。国内粮食产量与净进口量都是某个年度的生产与净进口新增流量数，但某个年度的粮食总量还应包括上年结转的库存数量。美国农业部农产品供需报告显示我国 2016 年底的粮食库存( 稻谷、小麦、玉米之和) 为 23402 万吨。照此测算，2017 年初的人均粮食结转库存约 169 公斤，那么 2017 年度的人均粮食占有量达到历史高点的 637 公斤。2017 年底人均粮食结转库存高达 206 公斤，预计 2018 年度人均粮食占有量将创新高。这才是逻辑上真实的人均粮食占有量，也是比较高的占有量。


(二) 农村改革四十年来有几个时期我国粮食供过于求
我国粮食并非总是不够，农村改革四十年来有几个时期粮食是过剩的，从粮食量价关系可以明显看出这一情况。市场机制作用下，人均粮食产量、占有量与粮食生产价格之间存在明显的相关与互动。1978 年以来有 4 轮明显的粮食生产( 占有)与市场周期波动( 简称粮食周期波动) ，具体表现为 4 轮“量减—价涨—量增—价降”，产量上“四减四增”与价格上“四涨四降”( 见图 1) 。在4 轮粮食周期波动中，人均粮食产量、占有量的减与增和粮食生产价格的涨与降之间互相作用，特别明显的是人均粮食产量波峰/谷值都会反向对应其后一年粮食生产价格指数的波谷/峰值，显示此种影响具有一定的滞后效应。实际上，近年来粮食供求形势发生显著变化，粮食供求紧平衡已逐步向供过于求转变，稻谷、小麦、玉米这三大粮食品种已经全面供过于求。特别需要指出的是，四十年来的历史数据表明，一旦人均粮食产量超过390～400 公斤区间，便会出现价格下跌以及库存超量等供过于求的现象，比如1990—1991 年、1996—2000 年、2008—2017年尤其是 2015 年以来。20 世纪 90 年代后期、近年来这两个阶段，我国粮食库存显著过量，仓容压力、财政压力与去库存压力大，陈化粮问题出现。




(三) 我国人均粮食( 谷物)产量高于全球平均水平
我国人均粮食( 主要为谷物) 产量并非如一些文章中所言的较低。利用粮农组织数据，采用粮食的国际口径即谷物来做国际比较分析可以看出( 见表 1) ，1995 年，我国谷物产量赶上全球人均水平，此后有三年略高于全球水平，2000—2009年都低于全球人均水平，2010 年之后持续高于全球人均产量，并且于2015 年、2016 年连续高出 20 公斤以上。


我国人均谷物产量低于欧洲、美洲、大洋洲的人均水平，但高于亚洲、非洲人均水平。2016 年，我国比亚洲、非洲平均水平分别高出 100 公斤、258 公斤。我国人均谷物产量低于美国等谷物出口大国，但高于英国、日本、印度等国家，2016 年分别高出72 公斤、335 公斤、183 公斤。
（表1 略）


(四) 确立年人均粮食产量 400 公斤为粮食安全调控基线
粮食总产量是衡量粮食安全的重要指标，但我国人口每年增加上千万人，用其来衡量粮食安全的话需要经常调整指标，且不能及时反映供求状况。20世纪 80、90 年代，中国农业科学院课题组两次提出我国人均粮食400 公斤必不可少的观点 。本文基本认同这一观点。结合上文历史经验与国际对比分析，本文认为，可以将人均粮食产量作为衡量粮食安全的关键指标，将包括粮食净进口(不含大豆) 的以及包括库存的人均粮食占有量作为辅助指标，以年人均粮食产量400 公斤作为粮食安全调控基线，建立粮食安全调控机制。人均粮食产量低于基线时，结合人均粮食占有量指标，增加生产与进口，提前补充库存;高于基线时，不可依然一味追求增产，不能采取刺激生产措施，应适度调整生产、进口和库存。在此基础上，可以进一步确立以人均粮食产量和占有量为标准的粮食安全的危险区间、预警区间、正常区间、过剩区间，制定不同的粮食调控应对政策，增强粮食安全调控的及时性与科学性。（来源：孔见三农）