多举措应对农机服务市场转型 提升粮食安全保障能力

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仇童伟 赵士海 唐亮（南京农业大学金善宝农业现代化发展研究院研究员，经济管理学院副教授；南京农业大学金善宝农业现代化发展研究院办公室主任；南京农业大学经济管理学院青年研究员）
党的二十届三中全会提出，“健全便捷高效的农业社会化服务体系”。党的二十大报告也强调，要发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营。走中国特色的“服务型农业”道路，也是农业发展从破解规模约束到促进分工深化的变革。
作为农业社会化服务的重要部分，农机服务在应对农业人口老龄化和农村青壮年劳动力非农转移过程中发挥了关键作用。
农机服务市场转型已经对粮食经营产生了影响。首先，由于本地兼业化服务组织需要缩短资本回收期，这将促使他们流转更多的农地，从而促进农地流转的市场化发展。研究发现，农地流转市场化会诱发流转农地“非粮化”的加剧。其次，与跨区作业的农机服务组织相比，本地农机服务组织一般为农地规模经营主体，其投资能力相对有限，且是进行兼业化服务的。由此造成的结果是，他们往往投资质量较低、价格较便宜的农机装备，从而造成本地市场中低质量农机挤出高质量农机，最终诱发粮食生产率的下降。再者，随着农地规模经营主体提供的兼业化服务在农机服务市场中占据份额的增加，农地流转价格也会相应提高，甚至出现不合理上涨态势。随着流转价格的上涨，农地“非粮化”水平将持续提高，这是农地转入主体应对生产成本提高的必然选择。尤其考虑到粮食生产利润持续低迷，调整种植业结构是对冲生产成本的重要方式。
为应对农机服务市场转型带来的不利影响，切实发挥农机跨区服务和本地服务两个方面在中国农业现代化中的积极作用，有力保障国家粮食安全，需从如下5个方面加强改革力度与政策保障：
（1）把握市场转型的阶段性，强化政策调整的精准性。鉴于农业要素市场发育所具有的阶段性转型特征，有必要匹配差异性的政策支持手段。具体来说：第一，在农业劳动力非农转移引发人地关系松弛的情形下，政策的重点在于诱导农地的流转与适度集中；第二，在农地市场发育的同时，政策的重点在于鼓励连片种植，并积极搭建跨区服务的交易平台；第三，在跨区服务交易面临交易风险与不确定性时，应该鼓励规模经营主体扩大土地经营规模，支持农机购置与本地化服务，并强化监督与服务规范，提升服务质量。坚持“农地规模经营+服务规模经营”双轮驱动，并根据转型过程中的市场短板进行相机决策与精准施策，应该是基本的政策取向。
（2）因地制宜发展跨区服务与本地服务，发挥两种类型服务比较优势。农机服务本地化发展具有其必然性与合理性，但这并不否认跨区服务的专业优势和规模优势。尤其对于江苏等长期发展农机跨区服务，并形成组织优势和存量优势的地区，推进其对外跨区服务的发展对于稳步提升全国粮食主产区的作业效率具有重要意义。因此，一方面需要通过支持引导，完善配套政策，提升农机跨区服务技术质量，构建稳定的作业网络与信息共享平台，在降低作业不确定性的同时，进一步发挥农机跨区服务的比较优势，以提升主产区粮食生产效率。另一方面，尽管农地服务本地化在应对服务供给不确定性、自然灾害和保障农业经营稳定性等方面具有比较优势，但其相对于跨区服务的专业劣势和低技术效率问题，需要政府部门加以重视。具体而言，对于那些难以形成大规模连片粮食作物种植，且未被纳入农机跨区服务作业路线的区域，需要在优化组织建设、有序引导农业要素市场发育和提升农机服务技术效率等方面加快体制机制建设，在释放本地服务及时性优势的同时弥补其效率不足。简而言之，发挥跨区服务与本地服务各自的比较优势，努力降低农机服务的交易成本与生产成本，促进两类市场的互补与协调，是在中国农机服务市场转型中必须重视的关键线索。
（3）优化农机服务组织建设，实现效率和应急能力的双重提升。农机服务本地化以及低质量服务之所以被农户接受，根源在于其具有跨区作业不具备的作业的可获性与及时性。因此，一方面，需要在加大农机购置补贴对农机社会化服务组织扶持的同时，加强农机服务基础条件建设，鼓励农机农资企业及其他社会资本增加农机社会化服务投入，提升农机服务质量。在此基础上，需要鼓励和引导农机合作社规范发展，通过培育一批设施完善、机制良好、制度健全、规模较大、效益显著的农机合作社，以应对农机服务组织转型造成的效率下降。另一方面，为提高农机服务供给的及时性及其应急能力，需要因地制宜加快构建区域农机社会化服务中心。具体而言，可以推动“大小兼容”的农机服务供给模式建设。在“小”的层面，可以在单一村庄或几个村庄范围内，培育农机合作社等专业化农机服务组织，确保农户的需求能在最短时间内得到满足。在“大”的层面，可以在区县，甚至地级市或全省范围内开展区域农机服务中心建设，通过多地专业化农机服务组织信息共享平台建设，搭建区域农机服务应急网络，以保证在自然灾害突发时，农机服务能够快速调配，及时足量供应。
（4）有序引导农业要素市场发育，调动种粮积极性。在农机服务市场的转型中，由农机服务本地化所引发的村庄农地“非粮化”种植倾向，应该引起高度重视。事实上，《中国农村政策与改革统计年报（2020年）》的数据也显示，在我国41.14%的流转农地中已经出现了“非粮化”隐患。因此，有必要在农业要素市场的发育过程进行引导与规范：一是强化粮食安全责任制，实行粮食安全党政同责。县级以上地方人民政府应当承担保障本行政区域粮食安全的具体责任，切实将粮食安全责任压牢压实。二是鉴于农机服务本地化与农地流转集中的转型态势，应该加强对各类规模经营主体种粮积极性的引导与激励。尤其是要将农机购置补贴、农机服务补贴、农地流转补贴等相关政策，与粮食生产密切挂钩，在强化种粮补贴的基础上进一步形成政策的集成、衔接与有效匹配，不断增进粮食安全保障的精准施策与政策效力。
（5）实施“购置补贴+质量提升”的双重策略，提升农机服务技术效率。农机服务技术转型的缺陷在于，农地规模经营主体购置的农机装备质量较差，由此造成本地农机服务市场呈现低水平均衡。目前国内农机市场的产品参差不齐，农机购置补贴覆盖面又很广，难以切实引导农户购置高质量农机。因此，需要进一步完善农机购置与使用补贴政策，加强农机市场管理，提升高质量农机补贴的引导性、精准性与支持力度。同时，应将农机装备研发作为发展农业新质生产力的重要抓手，大力实施农机装备补短板行动，加快提升国产农机产品尤其是与粮食生产相关联的农机装备质量水平。在具体政策的实施过程中，需要强化企业和政府两方面责任担当。首先，作为农机研发和制造的主体，农机企业应该承担主体责任，把好产品质量关。同时，通过政府补贴和联合开发等多种方式，引导企业加大研发投入，聚焦夯实农机制造企业科技自主创新基础能力。其次，作为农机质量监管主体，政府部门应加快建立农机试验鉴定和检测认证机构间信息互联互通机制，严把产品质量检测认证关口。此外，可以构建购置补贴与质量认证挂钩机制，通过实施“购置补贴+质量提升”的双重举措，从根本上提升农机服务的技术效率。（来源：光明网）