中国农业经营制度：演变历程、问题聚焦与变革取向

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郑淋议(浙江大学中国农村发展研究院博士生)

  一、引言
  农业经营制度是保障国家粮食安全的重要制度，构建现代农业经营体系是新时代实施乡村振兴战略的重要举措。党的十八届三中全会强调，要“坚持家庭经营在农业中的基础性地位”，并在此基础上“加快构建新型农业经营体系”。党的十九大报告指出，要“巩固和完善农村基本经营制度”，“构建现代农业经营体系”，“发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。可以说，自上世纪70年代末80年代初，中国农业正式确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制以来，这项基本经营制度极大地调动了农民的生产积极性，创造了中国农业农村经济发展的辉煌成就。然而，集体化时期粮食短缺的历史记忆尚未完全褪去，“谁来养活中国”的世纪之问仍然牵动着国人的神经。
  尽管中国政府一直也高度重视粮食安全问题，粮食产量已经实现“十二连增”，粮食总产量从1978年的3.05亿吨增长到2017的6.18亿吨，但不容忽视的是，随着工业化和城镇化的快速推进，中国农业生产经营正面临严峻的挑战。一方面，工业化和城镇化的用地需求不断挤压18亿亩耕地保护红线，家庭承包制度客观形成的小规模分散经营问题也并未有根本改观，耕地面积萎缩和配置效率低下仍然制约着农业生产面积的扩大；另一方面，伴随着农村劳动力的转移，农村空心化、农民老龄化、种植“非粮化”和经营“非农化”等问题愈加凸显，“谁来种地”和“怎么种地”等问题又束缚着农业生产经营的转型。这表明，随着城乡格局的转变以及分工分业的变化，现阶段的农业经营制度也有必要进行相应的改革。不过，改革路径的选择是历史在起作用，如果我们不知道自己是如何过来的，就不知道今后前进的方向。今年是新中国成立70周年，正所谓“罗马不是一日建成的”，事实上，改革开放40年以来的诸多成就也是建立新中国成立前30年的经验和教训基础之上。在制度变迁路径依赖的作用下，改革开放时期家庭经营为基础、统分结合双层经营的农业经营制度实际上很大程度上归功于新中国成立初期以家庭经营为基础和集体化时期以集体经营为核心的农业经营制度的制度遗产。鉴于此，本文将回顾新中国成立以来农业经营制度的历次变迁，问诊当下农业经营制度面临的主要问题，进而提出未来农业经营制度变革的基本取向，以期为深化农业经营制度改革提供参考。
  二、文献综述
  农业经营制度因农业的基础性地位而显得格外重要，一直是学术界关注的热点话题，现有研究主要聚焦于改革开放以来宏观层面的经营体制、中观层面的经营体系和微观层面的经营主体三个方面。杜志雄和王新志认为，中国农业基本经营制度是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。与此不同，有学者认为，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制并非中国农业基本经营制度，而是农村基本经营制度。农村基本经营制度不同于农业基本经营制度，农业基本经营制度是农村基本经营制度的重要组成部分，农村基本经营制度主要包括农村土地的农民集体所有制、农民长期承包权制度以及农业经营制度。可能是由于农村经营制度与农村土地制度联系紧密的缘故，既有学者直接将农村土地制度视为农村基本经营制度，也有学者直接将农村土地制度称为农地经营制度，经营制度和土地制度混合使用的情况时有存在。除经营体制之外，与农业经营制度紧密联系的，还有经营体系和经营主体，学者们对此也进行了广泛而深入的研究。陈锡文指出构建新型农业经营体系对于加快发展现代农业具有重要意义，构建新型农业经营体系，既要发展多种形式的合作组织，又要健全农业社会化服务体系。新型经营体系本质上是包含现代农业产业体系、主体体系和制度体系等在内的集合体，新型农业经营主体是整个体系的核心元素，主要包括农业专业大户、农民专业合作社和农业企业三类主体。不过，也有学者指出家庭农场也应包含在内，还有学者认为社会化服务组织也属于新型农业经营主体。
  综合上述研究可以发现，首先，不少学者对于农业经营制度的概念认知存在偏差，既有将农村基本经营制度混为农业基本经营制度，也有将农村土地制度视为农业经营制度或农地经营制度的情况。事实上，在结合《中华人民共和国宪法》第八条“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”规定以及借鉴系列中央政策文件的相关论述基础上，不难看出，国内并无农业基本经营制度的概念，更为准确的表述应是农村基本经营制度；其次，农村基本经营制度主要包含农村土地制度和农业经营制度两个层面，农业经营制度和农村土地制度虽略有交集但各有侧重，两者不能混淆，土地问题主要体现为地权配置和土地利用问题，而农业经营问题主要表征为农业经营主体和农业经营活动问题。农村基本经营制度本质上是改革开放以来的农村改革的制度成果，这或许是当前学术界较多关注新中国成立以来的农村土地制度变革而鲜有学者研究新中国成立以来的农业经营制度历史演变的重要原因；最后，现有学术成果较多地探讨如何构建新型农业经营体系和如何培育新型农业经营主体等，事实上，长期广泛存在的小农户也是农业生产颇为重要的经营主体，如何实现小农户与现代农业有机衔接属于当前乃至未来农业经营制度变革的重要任务。
  三、新中国成立以来的农业经营制度变迁
  纵观我国农业经营制度的演变历程，根据不同时期的社会经济背景、农村土地制度以及农业发展目标等，新中国成立以来的农业经营制度大体可以划分为以下四个阶段（见图一）。第一阶段：1950-1955年，家庭经营基础上的合作经营阶段。第二阶段：1956-1978年，集体所有制下的集体经营阶段。第三阶段：1979-2012年，家庭经营基础上的双层经营阶段。第四阶段：2013年至今，家庭经营基础上的多元经营阶段。

  图1新中国成立以来的农业经营制度变迁
  （一）家庭经营基础上的合作经营（1950-1955）
  1949年新中国成立，一切百废待兴，如何巩固新兴政权的稳定以及加快国民经济的恢复是当时最为重要的历史任务。1950年中央颁布《土地改革法》，宣布着手进行第一次全国大规模大范围的土地改革，“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。土地改革使得农地产权开始从地主所有向农户所有转变，极大地调动了农民的生产积极性。为克服当时家庭经营存在的生产资料不足、经营不善等缺陷，从1951年开始，中央鼓励农户在坚持自愿的前提下开展合作经营。在1951年出台的《中国共产党中央委员会关于农业生产互助合作的决议（草案）》中，合作经营的形式主要分为简单的劳动互助、常年互助组和以土地入股为特点的农业生产合作社。在1953年正式出台的《中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议》中，再次强调“发展农业合作化，无论何时何地，都必须根据农民自愿这一个根本的原则，绝对不能够用剥夺的手段去把农民的生产资料公有化”。为把农民引导到互助合作的轨道上来，并逐步过渡到社会主义，中共中央于1955年发布《中国共产党第七届中央委员会第六次全体会议（扩大）关于农业合作化问题的决议》和《农业生产合作社示范章程》，在将农业合作社的发展分为初级阶段和高级阶段的基础上，试图通过合作社逐步引导农民过渡到更高层次的社会主义。可见，在新中国成立初期，农户拥有农地经营的完整产权，合作经营也以农民自愿为前提，因此，这个阶段的农业经营制度大致可以归结为家庭经营基础上的合作经营制度。
  （二）集体所有制下的集体经营（1956-1978）
  1956年“三大改造”基本完成，中央宣布进入社会主义初级阶段。为完成工业化原始资本积累，实施重工业优先发展战略，当年通过的《高级农业生产合作社示范章程》再次强调了高级社的社会主义性质，并宣称要“按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有”。从1955年到1956年，全国高级农业生产合作社的数量迅速增加，加入高级社的农户占全国农户总数的62.6%[19]，截至1957年底，除部分还没有进行土地改革的少数民族地区之外，全国个体农户的比例只剩3%。短时间的高工作效率促成了中央领导人的误判，1958年《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》下达之后，全国迅速掀起了人民公社化运动的热潮，大多数高级社迅速升级为人民公社。不过，过激过猛的人民公社化运动被指出存在生产经营单位过大的问题，中央随即在1962年公布了《农村人民公社工作条例修正草案》（即人民公社“六十条”），正式确立了“三级所有、队为基础”制度，文件指出“公社在经济上，是各生产大队的联合组织，生产大队是基本核算单位，生产队是直接组织生产和组织集体福利事业的单位”。人民公社“六十条”使得农业集体经营得到进一步加强，直到1978年农村改革启动之前，这套“三级所有、队为基础”的集体所有制也保持高度稳定。可见，在集体化时期，无论是合作化后期的高级社运动，还是人民公社化运动，强制性的行政命令均侵蚀了农户的经营自主权，农业生产经营已从家庭单位动态调整为高级社或生产队等集体单位，家庭经营基础上的合作经营已经迅速转换为集体所有制下的集体经营。
  （三）家庭经营基础上的双层经营（1979-2012）
  事实上，发轫于1978年的改革开放并未打开农业经营制度改革的阀门，农业经营制度变革是在意识形态与实践探索的现实张力中逐渐拉开。十一届三中全会通过的《中共中央关于加快现代农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》等仍明文规定，“人民公社要继续稳定地实行三级所有、队为基础的制度”，“不许包产到户，不许分田单干”。改革的小突破发生在1979年，当年通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》指出“不许分田单干，除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”，这为后续更大强度的改革拉开了序幕。1980年公开的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》进一步强调，“对于包产到户应当区别不同地区、不同社队、采取不同方针”。1982年第一个中央一号文件肯定了包产到户和包干到户的合法性，强调它们“都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动”。同时，文件也指出，群众之所以欢迎包干到户是因为“联产承包制的运用，可以恰当地协调集体利益与个人利益，并使集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性同时得到发挥”，这是统分结合的双层经营制度精神的滥觞。1983年出台的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》正式宣告了人民公社体制的终结，同年通过的《当前农村经济政策的若干问题》再次肯定了统分结合的双层经营制度的合理性，与之相关的联产承包制被认为“是在党的领导下我国农民的伟大创造”。1991年通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》把这一制度正式表述为“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”，1998年党的十五届三中全会更加准确地表述为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。1999年修正《宪法》时，中央正式采用“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的表述，并将其上升到农村基本经营制度的高度。可见，改革开放以来逐渐确立的农业经营制度，在农地集体所有的框架下重新确立了家庭经营的合法地位，家庭经营基础上的双层经营制度由此形成。
  （四）家庭经营基础上的多元经营（2013-至今）
  伴随着工业化、城镇化的推进，土地要素集聚，人口流动加速，城乡转型进入新的发展阶段，人们对农产品的消费需求也向安全、健康、丰富、多元转变，这对农业经营制度变革也提出了新的要求。2013年中央一号文件提出要“围绕现代农业建设，充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”，并通过“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”，而且还强调要“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”。这不仅是新世纪以来第一次明确提出要发挥农村基本经营制度的“优越性”问题[21]，而且还首次从政策层面鼓励家庭农场和农业企业参与农业生产经营，这表明家庭经营基础上的多元经营初具雏形。同年，十八届三中全会报告再次强调了要“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”，“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。在接下来的数年之中，每年的中央一号文件均强调了要坚持和完善农村基本经营制度，构建新型农业经营体系，扶持发展多元新型农业经营主体。尤其值得说明的是，2017年中共十九大进一步强调，在完善农业经营制度的过程中，要努力“实现小农户和现代农业发展有机衔接”。这是中央强调“坚持家庭经营在农业中的基础性地位”的具体化，这也表明对于现阶段农业经营制度的建设而言，小农户和新型农业经营主体同等重要。可见，在新的历史时期，伴随着土地流转和适度规模经营的推进，家庭农场和农业企业等新型农业经营主体开始涌现，农业经营主体逐渐从单一的小农家庭经营走向以家庭经营为基础的多元经营转变，家庭经营基础上的多元经营制度逐渐成型。
  四、现阶段农业经营制度面临的问题与挑战
  改革开放以来，随着经济社会的快速发展，城乡格局发生重大变化，现阶段农业经营制度面临诸多问题和挑战。主要表现在：一方面，家庭经营基础上的双层经营制度开始显现出一些阶段性弊端，已经阻碍了农业农村经济的深度发展；另一方面，家庭经营基础上的多元经营制度尚未完全建立，难以适应新时代农业农村现代化的发展要求。
  （一）家庭经营基础上的统分双层经营制度弊端凸显
  （1）双层经营，分得太散，农业规模经营发展受限
  20世纪80年代初，统分结合的双层经营制度改革客观上塑造了数以亿计的小农户生产经营格局，“大国小农”再次成为中国国情之一。1953年统计数据显示，新中国初期有耕地16. 3亿亩，小农户1亿左右，平均每个农户拥有耕地面积为16. 3亩。相比而言，根据第一次全国农业普查的数据，截止1996年10月31日，全国耕地面积为19.5亿亩，从事农业生产经营的小农户约为2.1亿户，户均耕地面积为9.3亩；第三次农业普查数据显示，20年之后农业高度分散化的经营格局仍未有明显改观，截至2017年，全国耕地面积为20.2亿亩，小农户约2亿户，家庭户均拥有耕地10.1亩。可见，历经农业经营制度改革之后，农户的数量增加1亿左右，而户均耕地面积减少了近7亩，农户分散经营的程度更加恶化，严重阻碍了农业适度规模经营的发展。从土地流转的公开资料来看，目前全国土地流转面积占家庭承包耕地总面积在37%左右（见图2），约63%左右的耕地仍然由2亿左右的小农户经营，而且近年来土地流转率的增速逐渐放缓，如果没有农业经营制度的改革或农村土地制度的调整，小农户分散化经营的格局还可能长期存在，农业经营的规模化程度也难以提高。

  图2 中国农村土地流转率：2007-2017
（2）双层经营，统得不够，农业社会化服务供给缺位
  事实上，现阶段统分结合的双层经营制度不仅在“分”的层面存在部分弊端，在“统”的作用上也发挥有限。对于集体经济组织而言，在2006年农村税费改革全面完成后，“三提五统”的取消客观上导致了不少农村集体经济组织的运转陷入困难。根据农业农村部的统计，截至2016年底，在统计的55.9万个村中，经营收益不足5万元的村达41.9万个，占村庄总数的四分之三。而且，全国集体资产收益总额的区域差异非常大，东部地区村均集体资产总额1027.6万元，中部地区村均271.4万元，西部地区村均175万元，在西部地区个别省份村级集体经济薄弱的“空壳村”的比例甚至高达80%左右。具体到农村集体经济组织资产负债情况，截至2017年底，农村级集体经济组织账面负债总额达1.38万亿元，村均245.8万元，比2016年增长9.5%，村均资产负债率40.3%。从负债构成看，短期应付款项占75%，为负债主要形式；短期借款、长期借款及应付款合计占22.5%，村均55.2万元；计提应付工资和应付福利费合计占1.4%，村均3.6万元。可见，在实施统分结合的双层经营制度之后，伴随着农业生产经营职能的退出和农村相关税费的取消，集体经济组织的财政状况也在不断恶化，这表明现阶段本该由集体经济组织承担的农业社会化服务也缺乏相应的资金支持与此同时，对于农民合作社而言，作为政府大力扶持的农业社会化服务供给和农业生产经营主体，农民合作社的发展也受到不少质疑，现阶段中国并不存在真正的农民合作社，中国绝大部分合作社都不具有“所有者与惠顾者同一”的本质规定，合作社的服务辐射也大打折扣。
  （3）家庭经营，“谁来种地”，农业劳动力结构性不足
  伴随着工业化与城镇化的深入推进，农村青壮年劳动力不断向城市转移，不少地方已经出现农村空心化、农业劳动力老龄化、女性化和低学历化等现象，农村劳动力结构性不足的问题日益凸显。据国家统计局2017年农民工监测调查报告统计，2017年农民工总量达到28652万人，比上年增加481万人，增长1.7%。在全部农民工中，男性占65.6%，女性占34.4%。从年龄结构看，40岁及以下农民工所占比重为52.4%，50岁以上农民工所占比重为21.3%，1980年及以后出生的新生代农民工逐渐成为农民工主体，占全国农民工总量的50.5%。在所有农民工中，未上过学的占1%，小学文化程度占13%，初中文化程度占58.6%，高中文化程度占17.1%，大专及以上占10.3%。这表明大部分农村青壮年男性劳动力正逐步向城市非农产业转移，务农劳动力质量进一步下降。第三次全国农业普查主要数据公报也显示，截止2016年，全国农业劳动力31422万人，其中女性14927万人。在全部农业劳动力中，年龄35岁及以下的6023万人，仅占农业劳动力人数的19.2%，而年龄在36至54岁之间的14848万人，年龄55岁及以上的10551万人，分别占47.3%和33.6%。从受教育程度来看，拥有高中及以上学历的农业劳动力仅占8.3%，而大部分农业生产经营者文化程度依然处于较低水平。从表1的对比来看，男性农业劳动力的数量已经低于男性农民工，农业劳动力初中及以下的比例也远高于农民工，农业劳动力的结构性矛盾已经成为制约农业生产发展的重要因素。

表1  2017年农业劳动力和农民工的结构性差异（单位：万人，%）

	农业劳动力				农民工
性别	数量	比重		性别	数量	比重
男	16495	52.5		男	18796	65.6
女	14927	47.5		女	9856	34.4
文化程度	数量	比重		文化程度	数量	比重
未上过学	2011	6.4		未上过学	372	1.3
小学	11626	37.0		小学	4584	16.0
初中	15208	48.4		初中	16761	58.5
高中或中专	2231	7.1		高中或中专	4814	16.8
大专及以上	377	1.2		大专及以上	2120	7.4

  资料来源：国家统计局，第三次全国农业普查主要数据公报；国家统计局，2017年农民工监测调查报告。注：由于两份报告在年龄构成方面统计口径不一致，这里便没有列出。
  （二）家庭经营基础上的多元经营制度尚未完全建立
  （1）新型农业经营主体培育问题
  中国小农户数量众多、分布广泛，以家庭经营为基础的小农户分散经营格局，在短期内很难有大的转变。在未来的农业发展中，新型农业经营主体的发育与成长将主导农业现代化的进程[24]。农业农村部统计显示，截至2016年底，全国家庭农场达到87.7万户，平均经营规模达到200亩左右，其中，纳入各级农业农村部门名录管理的家庭农场达到44.5万户，平均经营规模170亩左右。农民合作社达到179.4万家，入社农户占全国农户总数的44.4%。全国农业产业化组织超过41万个，辐射带动的种植业生产基地约占全国农作物播种面积的60%，带动畜禽饲养量占全国的2/3以上。其中各类龙头企业超过13万家[3]，各类新型农业经营主体正逐渐成为新时代农业生产经营的重要力量。不过，总体而言，从数量上看，目前新型农业经营主体仍只是农业经营主体中相当微小的组成部分。根据第三次农业普查数据统计，2016年底全国共有20743万农业经营户，其中，表征新型农业经营主体的规模农业经营户为398万，不到农业经营主体总数的2%。以上数据表明，实现小农户与现代农业有机衔接，积极培育新型农业经营主体和发展多种形式适度规模经营的“三农”工作任重而道远。
  （2）农业经营的“非粮化”和“非农化”问题
  随着农村土地流转的快速推进，在农业用途与非农用途、粮食作物与经济作物的相对利差驱使下，不少新型农业经营主体选择种植经济作物或改变农地用途，农地“非农化”和种植“非粮化”的现象日趋明显。万宝瑞[25]指出，截至2012年底，农村土地流转面积为2. 78 亿亩，流转后用于种植粮食作物面积为1. 56 亿亩，约占流转耕地总面积的56%，这远低于全国家庭承包耕地总面积约68%的种粮平均水平。不仅如此，种植非粮化问题在个别省份更加突出，据人民日报报道，某省份2014年新型农业经营主体流转土地的“非粮化”比例达60%，比2010年上升16.3%，而另一些地区农业企业租地种粮的甚至只有6%。除此之外，农地非农化的问题也不可忽视，匡远配和刘洋[26]认为，在1996-2008年期间，全国16个省份（直辖市）的粮食产出占全国产出比重下降，其中9个为东部经济带地区，这间接说明东部农地“非农化”问题导致了粮食生产面积的下降。实际上，无论是农地“非农化”，还是种植“非粮化”，这都将威胁中国的粮食安全，为此，必须严格坚守18亿亩耕地保护红线，警惕农地流转过程中农地用途的变更。
  五、现代化进程中的农业经营制度变革
  通过对新中国成立以来农业经营制度变迁的历史梳理以及把脉现阶段农业经营制度面临的主要问题，本文认为在未来的中国现代化进程中，应当结合传统小农户发展转型的历史要求与多元新型农业经营主体的发展趋势，健全农业社会化服务体系，发展多种形式的适度规模经营（见图3）。无论是从政策层面，还是从法律层面，都要努力推动家庭经营基础上的双层经营制度向家庭经营基础上的多元经营制度转变，巩固和完善农村基本经营制度，加快实现农业农村现代化。

  图3 家庭经营基础上的多元经营制度建构
  （一）改造传统小农，促进小农户与现代农业发展有机衔接
  小农户数量众多、分布广泛，存在并将长期大量存在是基本农情。处于转型发展期的中国，绝不能忽视小农、抛弃小农，而是要以改造传统小农为抓手，努力减少小农、提升小农和带动小农。一是要在工业化和城镇化过程中减少小农户数量，推动农民市民化。中国人多地少、农民众多，只有让更多的小农户从事非农产业，在工业化和城镇化推进过程中，共享发展红利，实现农民向市民的角色转变，中国的农业才有希望，中国的经济发展才可持续。二是要在农业农村现代化过程中提升小农，增强小农户发展能力。小农户的大量存在是一个长期过程，小农户既是保障国家粮食安全的有生力量，也是维护农村社会稳定的群众基础。农业现代化离不开小农户的发展转型，在推进农业农村现代化的过程中，要通过财政、金融、保险等扶持政策提升小农户的经营水平和发展能力，通过加强与新型农业经营主体的合作或联合，实现小农户与现代农业发展有机衔接。三是要在城乡一体化进程中带动小农，培育农村新产业、新业态。从社会形态来看，当前中国正处于从乡土中国向城市中国转变的过渡阶段，即处于城乡中国转型发展时期。在这个过程中，城乡要素双向自由流动是重要特征，国家实施乡村振兴战略不是要用此替代城市化战略，而是将乡村振兴战略置于城乡一体化的布局中推进，坚持以新型城市化为引领，培育和壮大农村新产业、新业态，引导小农户打造“接二连三”、功能多样的现代农业，满足消费者日益增长的物质文化需求。
  （二）培育新型农业经营主体，构建多元化的新型农业经营体系
  新型农业经营主体是提升农业竞争力的核心基础，也推动传统农业向现代农业的转变的新兴力量。新世纪以来，在现代农业发展的丰富实践中，涌现出多种形态的新型农业经营主体，这里面既包括依靠小农户自身力量完成内生转型的家庭农场，也包括小农户横向合作经营基础上的农民合作社，还有依靠外来工商资本发展的农业企业等。培育新型农业经营主体，一是要明确多元新型农业经营主体的功能定位，处理好包括小农户在内的不同农业经营主体间的关系。严格来说，不同的新型农业经营主体有着不同的生存逻辑，也有着差异化的功能定位，正是因为不同主体间的共生共存、相互促进，才能发挥现代农业经营的各自功能和整体效用。二是要强化新型农业经营主体的制度供给，构建多元化的新型农业经营体系。就与现阶段的小农户比较而言，各类新型农业经营主体仍属于农业发展经营过程中的新兴事物，因此，一方面需要从资金、人才、服务等方面入手制定有利于新型农业经营主体成长的专门化发展政策，另一方面，需要继续完善农村土地“三权分置”等有利于新型经营农业经营主体壮大的配套性发展政策。三是在农地流转快速推进的过程中，要严守耕地保护红线，警惕新型农业经营主体经营“非农化”和种植“非粮化”，合理利用每一寸土地。
  （三）健全农业社会化服务体系，提供多元性质的农业社会化服务
  农业经营主体的成长和发展离不开农业社会化服务体系的有力支撑，农业社会化服务体系建设应当与农业经营体系建设协同推进。无论是小农户，还是新型农业经营主体，农业社会化服务都不可或缺。健全农业社会化服务体系，一是要继续发挥集体经济组织“统”的职能，为各类农业经营主体（尤其是小农户）提供涵盖产前、产中和产后的公益性农业社会化服务。村集体既是中国农村特有的制度安排，在农业现代化发展进程中，村集体有义务也有必要成为提供农业社会化服务的重要力量。二是要鼓励包含农民合作社在内的新型农业经营主体提供经营性或半公益性质的农业社会化服务，在坚持家庭经营的基础上，发展包括集体经营、合作经营和企业经营在内的多种形式的适度规模经营。事实上，在现代农业的发展过程中，除了经营的规模化，还有服务的规模化，两者都不可偏废，新型农业经营主体在发挥经营本领的同时，也可以提供社会化服务，做到分工合作和优势互补，形成生产小规模、服务规模化的农业规模经营，为实现中国农业农村现代化提供强大支撑。