英国乡村振兴的经验及对中国的启示

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沈费伟（博士, 杭州师范大学公共管理学院）

    在经历了较长时间以乡村衰败为代价的激进城镇化进程后, 目前中国农村发展与乡村振兴的议题成为困扰中国的重大现实问题之一, 是推进国家治理体系和治理能力现代化的切入点。近年来, 伴随着国家惠农政策的不断出台, 以及乡村精英回流农村、弘扬乡贤文化、农村综合改革、美丽乡村建设等的实践, 乡村社会确实呈现出振兴态势。尽管如此, 乡村社会依然面临着各种衰败问题, 具体表现为:村庄消失还在持续发生, 农村空心化依然严重, 农村基础设施供给薄弱, 城乡贫富差距依旧巨大[1]。透视英国乡村振兴的发展实践, 其振兴农村地区经济与社会、维护所有人的社会公正、增强农村价值的整体战略, 以及致力于建设农村社区和提高农业劳动生产率都对中国乡村振兴具有重要的启发意义。
    现阶段理论界关于英国乡村振兴的研究, 大抵围绕英国乡村振兴的历史进程、现状、经验和意义等展开, 形成了具有一定参考价值的研究成果。首先, 乡村社会的各种衰败是乡村需要振兴发展的根本原因。其次, 乡村振兴应该发挥各个治理主体的作用, 以促进乡村社会的整体和谐发展。第三, 单纯的“以城带乡、以工支农”, 从城市端来振兴乡村已经被证明是有缺陷的。第四, 乡村振兴的目标是实现美丽乡村[2]。上述基本认知是本研究的前提, 本文将以此为出发点来展开对乡村振兴议题的研究。为了更好地阐述乡村振兴的机理与治理逻辑问题, 本研究将基于赋权理论的研究视角, 并以西方发达国家中的英国为典型案例进行实证检验。通过对英国乡村振兴的基本概况、历史过程和主要内容的梳理, 总结出英国乡村振兴的主要特征及优势, 进而在赋权理论纵向的放权与横向的能力培育相结合的思路上, 从个人赋权、组织赋权和社区赋权3个层面提炼出英国乡村振兴对中国乡村振兴的有益借鉴, 指明当前中国乡村振兴的方向。
    1 赋权理论的引介:阐释乡村振兴的分析框架
    赋权理论 (Empowerment theory) , 又译为增权、激发权能理论, 最早由美国学者所罗门 (Solomon) 在《黑人赋权:社会工作与被压迫的社区》中提出。所罗门认为, 赋权通常被定义为一种社会工作者的参与活动, 其目的是降低弱势人群的无权感。因此对于赋权概念的界定, 关键在于怎么理解“权力”的概念。权力表现为能够掌握资源来改善所处环境的能力[3]。与之相对, 无权则突出反映为治理主体的缺乏能力。在明确权力内涵的基础上, Zimmerman从权力与控制的关联度视角出发, 将赋权解释为治理主体能够有效控制个人生活的能力, 后来他进一步提出了控制内心的效能感知概念, 并认为其是理解赋权理论的重要基础[4]。而Riger认为, 如果单纯将赋权定义为治理主体对自身成就与效能的感知, 则会引发他们误以为已经控制生活的假象, 因此除了内心感知的效能感之外, 赋权理论还应该注重个人实际对权力与资源的控制程度[5]。由此可见, 学者们对赋权理论的解释存在差异。但总体而言, 可以将赋权理解为:既要包括个人获得社会进步所需的权利, 也要包括激发弱势群体改变不利地位的功能, 使社会个体能够在内外增权的基础上重新获得控制生活的能力[6]。
    赋权理论强调由于社会资源的稀缺与分配不公, 造成许多社会公共性治理难题, 那些弱势无权的人群迫切需要通过政府支持和个人努力更好地掌握生活所需的资源。从这意义上理解, 赋权理论暗含了一个包括公民参与、政府协同、社会合作等在内的范围较广泛的实践过程。目前, 学术界基本上从个人赋权、组织赋权与社区赋权3个层面来理解赋权的意义。个人赋权主要指无权的个体通过意识觉醒、知识学习和技能掌握获得自身发展的能力;组织赋权指在各类组织力量 (包括社会组织、政府组织) 的协助下, 无权的个体通过组织资源的汲取和能力拓展等方式进行赋权;社区赋权主要着重于从社会结构、社会制度等层面而非个人因素来进行赋权。从赋权理论的研究角度来审视乡村振兴议题, 其核心思想是:从激发村民群体的自我主体意识出发, 致力于经济、资源、权利、地位等多元层面介入, 透过个人、家庭、社区、政府、国家等不同赋权单元, 以便获得控制生活所需的各种资源与权利, 从而有效改善自身的弱势地位和不公待遇, 最终促进乡村社会的振兴发展。
    2 英国乡村振兴的实践考察
    2.1 英国乡村振兴的发展概况
    英国的乡村振兴最早发端于15世纪末至16世纪初的圈地运动, 它引发了随后的土地所有权变革, 对乡村地区的发展产生了重要影响。第二次世界大战期间, 由于战争导致本国农产品供给严重不足, 英国政府于1942年颁布《斯科特报告》 (Scott Report) , 制定了一整套农业长期稳定发展的战略规划, 以此确保本国粮食的市场稳定。1947年英国第一部《农业发展法案》正式出台, 其核心目标是:通过制定粮食产业的合理价格, 提升农业生产的劳动回报率, 鼓励更多的农民从事农业生产经营活动, 确保本国农业的可持续发展。为了更好地保护乡村社会的自然人文景观, 英国政府于1949年颁布了《国家公园和享用乡村法》, 并且成立了具有独立性质的国家公园委员会。其后在1968年颁布的《村镇规划法》中进一步明确和拓展了国家公园委员会的职能, 同时还设立了乡村委员会, 以便更好地维护乡村的供给服务基础设施。1973年英国加入欧洲农业联盟行列, 在欧盟共同农业政策的影响下, 英国乡村呈现出更高质量的发展态势。
    1998年英国政府颁布的乡村发展和土地利用政策 (Rural Development and Land Use Policies) 强调:“可持续发展与经济发展和社会需求是紧密关联的, 需加更加重视三者协同, 而不是只求发展”。1999年颁布的英格兰乡村品质生活规划 (Planning for Quality of Life in Rural England) 强调:“乡村经济、持续、适当享受乡村生活是相互依存的”。这一阶段, 村镇机构注重指导地方政府如何运用已有的定位系统来保持村镇的可持续发展。到2000年, 英国政府更加注重农村小城镇的建设, 在乡村政策《白皮书》中将欧盟和本国政府拨给的1亿英镑 (1英镑约合8.58元, 2018) 用于村镇发展。2004年英国环境、食品和农村事务部出台了《英国农村战略》 (Rural Strategy 2004) , 致力于建设宜居、安全和充满活力的可持续发展乡村社区[7]。在之后的欧盟《2007—2013乡村发展7年规划》中, 英国政府继续重点加强农村环境保护和经济建设。
    2008年, 英国的土地和海洋面积从1996年的230万hm2增加到350万hm2, 期间许多区域被规划为传统村落和重点自然保护区[8]。2011年, 英国政府通过部门机构改革, 增设乡村政策办公室, 拓展了政府在保护农村生态和生物多样性方面的政策自主权。这期间, 许多官方和民间乡村机构纷纷引入“可持续性” (Sustainability) 、“后生产主义” (Post-productivism) 和“乡村重建” (Rural reconstruction) 等治理理念, 旨在促进乡村的可持续发展。2013年英国政府发布《英国农业技术战略》, 开始将大数据、互联网等现代信息技术应用到提升乡村农业基础设施, 该项举措使得2014年英国农业总产值达258亿英镑, 净增加值为99亿英镑。如今, 英国绝大多数农村地区较为繁荣发达, 从家庭平均收入来看, 农村地区有55%的家庭平均收入高于全国平均水平, 更有28%的家庭处于上游[9]。在《我们未来的乡村》白皮书中, 英国政府提出如下愿景:一个宜居的乡村, 建设繁荣的社区, 提供高水准的公共服务;一个工作的乡村, 推动经济活动多样化, 实现稳定和普遍的就业;一个受到保护的乡村, 保证自然环境的改善和可持续;一个充满活力的乡村, 强化乡村社区, 使乡村的命运掌握在其自身手里, 使各级政府都能听到来自乡村的声音。
    2.2 英国乡村振兴的实践内容
    下面按照中国正在实施的乡村振兴战略的总体规划, 从产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕5个层面来审视英国乡村振兴的实践内容, 有利于更好地把握英国乡村振兴的实质绩效。
    2.2.1 产业发展层面
    英国人多地少, 早在16世纪就办起了大量的家庭农场, 经历了工业化时代, 并成功调整了农业发展规划, 完成了从传统农业向现代农业的转变。当前, 在英国农业生产结构中, 畜牧业约占2/3, 种植业仅占1/5。英国乡村产业的特点是经营规模大、机械化水平高、集约经营、专业化和社会化程度高。近年来, 由于气候变化和全球农业生产竞争强度的提升, 英国环境、食品和农村事务部为应对上述挑战, 将农业产业发展聚焦到以下方面。首先, 将现代信息技术与规模化农业生产相结合, 重点发展精准农业生产。目前整个英国农村地区基本全面推广了精准农业生产, 依靠现代农业高科技提高农业生产效益。其次, 以人工智能为基础的智能农业开始在许多大型农场中开展生产工作[10]。另外, 英国政府为增加村民的第三产业收入, 鼓励农村地区开展观光休闲农业、经营乡村旅游。目前, 乡村旅游的收入成为农村居民的重要收入来源, 提升了村民群体的生活水平。
    2.2.2 生态宜居层面
    英国在乡村振兴过程中, 尤其强调对生态环境和历史文化的保护, 既包括农田、湖泊、林木等自然资源, 又包括公园、植物园、休闲场所等文化资源。从18世纪开始, 英国的一部分庄园主就开始对乡村景观进行修复重建, 使得乡村中自然景观、作物环境、生活要素得以保持鲜明特点, 并形成壮丽的景观效果。1926年成立的英格兰乡村保存委员会 (Council for the Preservation of Rural England) 在乡村环境治理和保护方面, 提出了独特的“保护性治理”理念。2002年颁布的《乡村发展计划》目标是保护乡村的环境和可持续性, 促使广大农村地区美丽如画、风景盎然。为了降低农药、化肥等化学品对乡村生物多样性和村民生活环境的破坏, 英国政府强调将农业补贴与环境保护、减少农药使用等挂钩, 从而有效降低了农业生产活动对乡村生态环境的影响。此外, 英国政府还实施了新的林业发展战略, 强调首要任务是保护环境, 尽可能多地增加绿化空间, 从而满足人们对生态产品的需求, 使农村生态呈现良好的局面。
    2.2.3 乡村教育层面
    作为最早完成农村现代化的国家之一, 早在18世纪中期英国就开始了农业教育现代化工作。20世纪初期, 伴随着《福斯特教育法》的颁布, 许多农村居民逐渐享受到接受正规教育的机会。现阶段, 英国农村教育体系已相当完善, 形成了初、中、高3个教育层次相互衔接的多级培养模式, 这是英国农村院校教育的独特模式。其中, 初、中等农村教育的任务主要由县农学院、农业中学、技术和现代中学来完成, 通过招收就近农场主的子女入学就读, 培养农业专门技术人才, 以满足当地农业农村发展需要。高等农村教育主要由大学中的农业院系及地区农学院来负责, 学生毕业后可在乡村从事农业咨询顾问、乡村职业教师等工作, 帮助解决乡村振兴过程中的各类社会问题。除此之外, 广大乡村地区还兴办了许多农业职业技能培训班、广播函授学校、农业讲习班等, 并且通过互联网教学方式帮助村民群体提升文化素质和知识技能。
    2.2.4 社会保障层面
    乡村振兴在社会保障层面主要体现在卫生医疗、农民住房、社会治安等方面。首先, 在卫生医疗方面。早在1948年英国政府就建立了国民健康服务体系, 强调不以个人收入为依据, 实现向人们提供全面的、免费的医疗服务。尽管该项措施提供了普惠式的医疗服务, 但是却忽视了农村与城市对医疗服务的差异性, 因此在2000年颁布的《2000年农村白皮书》中将农村医疗保健服务作为区别于城市的特殊性问题对待。目前, 农村地区基本形成了惠及每家每户的完善的健康服务体系[11]。其次, 在农民住房方面。英国政府通过工资收入、救济金、社会保险金等各种经济指标, 并结合家庭经济情况、家庭成员数等多个方面向那些中低收入家庭和无家可归者提供基本的住房保障。第三, 在社会治安方面。为了降低农村地区的犯罪率, 英国推出睦邻警察服务、邻里守望项目和农村社区矫正制度, 有效保障了村民群体的合法权益。
    2.2.5 生活富裕层面
    针对英国大量家庭农场的发展现状, 英国政府实行了许多扶助家庭农场发展的优惠政策, 如给予经济补贴、给予价格支持、帮助销售滞销农产品等, 有利于保护农场主的切身利益。政府为解决部分农村家庭农业资金短缺问题, 还出台了优惠的信贷和抵押贷款方式为农场主解决资金困境, 这些带有“保护色彩”的宏观调控政策极大地促进了家庭农场的经营收益。为了提高乡村居民的收入, 英国政府还实施了农村就业计划, 这是一个由英国农村发展委员会领导的引导性创新计划, 能够有效增加村民的收入, 提升农村居民的生活水平[12]。总体而言, 在政府的大力支持下, 英国农村居民取得了丰厚的收益, 有效保障了农民的合法权利, 促进了乡村社会的振兴发展。
    3 赋权理论视角下英国乡村振兴的优势特征提炼
    尽管乡村振兴关注“人、文、地、产、景”的综合发展, 但其实现需要“人”去努力, 因为乡村主体的理念与看待事物的眼光决定农村发展是否长远, “人”成为最重要的角色[13]。英国乡村振兴就是将相关的利益主体进行能力提升, 实现乡村社会的和谐发展。当然, 英国乡村振兴过程中也存在许多问题, 但总体而言也有许多值得借鉴之处。
    3.1 个人层面赋权:增强自我发展能力
    个人层面赋权, 主要在于增强个体的自我发展能力。正如Zimmerman所言, 个人赋权的落脚点应该放在帮助社会弱势群体提升自我效能方面, 通过提升自身发展必备的知识技能从而促进控制生活的能力[14]。从英国乡村振兴的实践来看, 其个人层面赋权主要包括两方面:一是知识素质提升;二是重视村民参与。首先, 英国极为重视对农村的教育投入, 加快提高农民素质, 以推动英国农业经济的快速发展。英国在早期就通过农民夜校以及各种农业技术培训班加强农民的科技教育培训, 而且这些培训都由国家和政府出资完成。目前, 英国有近100所农业专科学校、200多个农业培训中心、约2 000所农场职业技术中学和57所农业高校, 构成了农民培训网络, 基本满足了不同层次人员的需要[15]。其次, 英国政府深刻认识到仅仅依靠政府的力量 (完善法规和管理系统) 来推进乡村振兴工作是远远不够的, 只有民众的意识提高了、自信心增强了, 他们才会自觉履行自己在乡村振兴工作中的权利和义务。因此, 英国政府非常重视整个村民群体在乡村振兴中的重要性, 善于引导民众的保护意识, 培育民众的自信心。例如, 英国在乡村规划编制与实施的各个阶段都注重吸引作为乡村主体的村民群众的积极参与, 这种多元参与机制不仅保证了乡村社会发展规划具有符合村民群体的利益体现, 保障了农民群众的合法权益, 而且极大地增加了乡村规划的可操作性和可实施性, 有利于切实为乡村振兴发展提供理论指导和实践参考。
    3.2 组织层面赋权:提升动员资源能力
    组织赋权是指居民借助参与社会组织的活动而增强能力, 进而促进乡村社会整体能力建设。从英国乡村振兴的实践来看, 组织层面赋权主要包括两方面内容:一是社会组织参与;二是注重文化保护传承。首先, 在英国除了传统意义的政府组织之外, 许多民间组织也纷纷投入乡村振兴事业。例如, 早期的英国全民信托 (The National Trust) 和英国乡村保护运动 (Campaign to Protect Rural England) , 这两个社会组织就是为了保护英国乡村而成立的, 尤其是英国乡村保护运动在促成1947年《城乡规划法案》的顺利颁布中发挥了核心作用[16]。其次, 英国在乡村振兴过程中以文化传承与保护为原则, 地方政府根据当地的自然、历史和产业发展特点等因地制宜、强化特色, 进行差异性规划, 将乡村文化塑造与突出地域性文化相结合。在乡村建设活动开展过程中, 英国地方政府特别重视保护利用周边的湖泊、山林、农田等自然景观, 并将其与乡村独有的建筑、文物、遗迹等文化景观融合开发保护。尤其是为了更好地保护具有历史文化价值的传统建筑, 地方政府通过大力宣传文物保护知识, 提升村民群体保护具有地域特色的文物意识的同时, 也颁布了许多文化保护和文物修复等法律制度, 从立法层面规范了传统文物的整体性、原真性保护。另外, 英国还注重生态文化的保护, 通过将现代技术纳入农业生产过程之中, 致力于开发精准农业、智能农业、生态农业等, 有效促进了农村的生态文化建设。
    3.3 社区层面赋权:发挥制度体系能力
    社区层面赋权是将导致弱势群体无权的状态归结为特定的社会制度、管理体制等方面, 也就是说, 个人无权是由社会结构性因素造成的, 与个人能力无关[17]。从英国乡村振兴的实践来看, 社区层面赋权主要包括两方面内容:一是完善政策制度体系;二是健全组织管理体系。首先, 英国的乡村振兴政策制度体系, 主要包括农业政策、绿带政策、住房政策、土地政策和公共服务供给政策等, 这些政策在不同时期都依据当时社会发展的需求进行了适应性调试和修订, 从而保证了政策制度体系为乡村振兴发展提供支撑作用。此外, 消除制度性障碍是乡村振兴的必要条件。英国政府积极致力于消除农业户籍政策、财产扣押制度、贵族教育制度等各种不利政策制度对于乡村振兴的影响, 为英国农村可持续发展创造了良好的发展环境。其次, 英国乡村振兴的一个鲜明特色是, 官方机构和社会力量都有着健全组织管理体系, 在乡村振兴的管理系统中共同发挥作用。2001年, 伴随着农村社会的不断发展, 英国政府将原农业、渔业及食品部改为环境、食品和农村事务部, 增加了“农村事务”的公共职能, 从而为乡村振兴过程中各类公共问题的有效解决提供了组织基础。自1990年开始, 英国通过大部制改革, 逐渐将许多公共服务职责转交给社会力量来运作。这不仅提升了政府的治理效率, 降低了公共事务的治理成本, 而且也为社会力量参与公共事务提供了法治化渠道。
    4 基于赋权理论视角的中国乡村振兴的路径指向
    长期以来, 中国在政府主导型的农村发展战略指导下, 乡村社会虽取得一定的发展, 但依然面临着各种社会问题, 如空心化问题、环境问题、教育问题等。基于赋权理论的研究视角, 结合英国乡村振兴的成功经验, 本研究将从个体、组织和社区层面赋权3个方面, 阐明当前中国乡村振兴的路径指向。
    4.1 个体层面赋权:提高行动主体的参与程度
    在知识素质提升方面, 劳动力素质的提高是保证乡村振兴的重要条件。通过借鉴英国提高农民素质的经验, 中国必须采取教育提升策略, 在保证农村义务教育的同时, 开展各类职业教育、农业生产讲座和农业培训班等, 切实提高村民群体的知识素质。就公众参与度而言, 英国政府非常注重乡村规划的村民参与能力, 无论是在前期的规划编制论证阶段, 还是中期的乡村规划制定阶段, 以及后期的乡村规划实施修订阶段, 都很好地体现了浓厚的村民参与色彩。相比较而言, 当前中国的乡村规划依然是政府部门的工作, 村民参与程度非常低, 导致许多乡村规划出现了“图上画画、墙上挂挂”的形式主义问题, 不能很好地指导当下的乡村振兴工作的开展。因此, 为了确保在乡村振兴事业中村民参与的有效实现, 政府要扭转传统思维, 在政府部门、规划公司与村民群体之间构建一种合理有效的沟通机制, 保证各方利益和意见在乡村振兴工作开展和乡村规划编制中得以很好的体现。唯有重视村民群体的参与, 构建起多元合作的工作机制, 才能有效促进乡村振兴的持续发展。
    4.2 组织层面赋权:构建良好的互动合作机制
    英国乡村振兴的实践表明, 不同类型的社会组织在推动乡村社会发展方面发挥了重要的作用。因此, 当前中国不仅需要充分发挥政府的服务职能, 为乡村振兴提供制度保障, 而且需要壮大村民自治组织力量保障村民的切身利益, 推动农村的可持续发展, 还需要培育各类民间组织, 发挥组织优势处理乡村社会问题, 以促进乡村振兴绩效。在注重文化保护传承方面, 英国在乡村振兴过程中十分注重乡村历史文化资源与自然环境资源的相互融合和传承发展。政府部门不仅通过出台相关法律加强历史文化遗存和文化特色资源的保护, 而且注重在乡村振兴过程中根据当地的自然、历史和产业发展特点进行因地制宜的保护利用。而目前中国的乡村建设存在“千村一面”的问题, 针对每个村庄自身的特点, 培植适合的发展类型是乡村振兴和发展的关键。在充分尊重传统村落自身特色的前提下, 发展能与之相融合的经济产业, 同时以文化的多样性, 丰富乡村社会的内涵和形态。
    4.3 社区层面赋权:建立完善的制度管理体系
    合理的乡村制度是乡村振兴得以正常运行发展的前提条件。首先, 完善乡村振兴制度体系, 这些制度至少包括乡村环境制度、农业补贴制度和乡村公共服务制度等。其次, 进一步消除户籍制度、教育制度、社会保障制度和农村公共品供给制度等众多制度中的不合理条款, 通过继续深化农村制度改革, 从而释放制度红利, 维护村民的合法权益。在健全政府组织管理体系方面, 英国政府在整个乡村振兴过程中, 充分整合和发挥了政府组织的管理体系优势, 从而提升了乡村治理的能力, 取得了乡村振兴的绩效。反观中国, 从当前政府的实践来看, 情况并不尽如人意。政府部门在乡村治理过程中依旧维持着全能型政府的角色, 对农村公共事务大包大揽。据笔者研究发现, 现阶段政府在乡村治理过程中的角色误区主要包括政府越位、政府缺位、选择性治理和碎片化创新4个方面[18]。因此, 现阶段只有明确政府在乡村振兴中的角色定位, 健全政府组织的管理体系, 才能充分发挥政府在乡村振兴中的服务和引导作用, 促进乡村社会的可持续发展。