谭智心等："十四五"推进农业现代化的着力方向与制度创建

国粮

谭智心（农业农村部农村经济研究中心副处长、副研究员）张振（农业农村部农村经济研究中心副处长、副研究员）
  “十四五”时期是中国经济发展和农业转型的关键时期，也是实现全面建成小康社会奋斗目标后向全面建成社会主义现代化强国迈进的承上启下的关键时期。作为全面现代化的战略支撑，农业现代化的有序推进需要妥善处理好产业基础与发展全局的关系，在保持现有制度体系相对稳定的基础上，实现继承中的发展与创新。总体来说，“十四五”时期推进农业现代化，必须坚持农业市场化与农业国际化的发展方向，完善农业宏观调控，更好地发挥政府作用，走具有中国特色的农业现代化发展道路。
  一、深化农业市场化改革
  “十四五”期间，针对农业现代化发展过程中面临的资源要素制约、农业结构失衡、生产成本过高以及资源配置不合理等突出问题，需要深化农业市场化改革，破除农业现代化体制机制障碍、培育农业现代化新动能、构建具有市场竞争力的现代农业产业体系。
  从深化方向看，要立足我国国情农情，在发展中解决前进中的问题，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。一是完善农村产权制度，实现产权有效激励。二是完善要素市场化配置，实现要素自由流动。三是完善市场决定价格机制，实现价格反应灵活。四是完善公平市场环境，实现统一开放有序竞争。五是健全各类市场主体地位，实现优胜劣汰。
  从政策着力点看，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，推进农业供给侧结构性改革，妥善处理好政府与市场的关系、国内与国际的关系、稳定与放活的关系。一是进一步完善农产品补贴政策。农产品市场化改革要以保障国家粮食安全、保护农民种粮收益、全面提升农产品市场竞争力为目标，实现分品种。二是农业要素市场化改革要推进土地、金融、劳动力等要素在城乡之间平等交换，让农民共享改革发展成果，实现赋权于民。土地市场，要完善农村集体土地产权制度，建立城乡统一公开的土地交易市场和公共信息平台，提高土地使用效率。金融市场，要加大政策性银行支农力度，规范农村民间金融发展，鼓励发展合作金融，完善农业保险体系。劳动力市场，要加快培育新型农业经营主体，建立健全统一的人力资源和劳动力市场，促进人力资源城乡双向流动。三是农业服务市场化改革要发挥农业公益性社会化服务的基础支撑作用，加强农业经营性社会化服务的市场主导地位，加快重点领域、关键环节的农业生产性服务市场化进程。农业公益性服务，要加强服务的基础支撑能力。农业经营性服务，要大力发展新型农业服务主体，创新农业社会化服务市场化供给机制。营造农业服务市场发展的良好环境，促进公益性和经营性服务协调发展。
  二、坚持农业国际化方向
  在实现农业现代化过程中，农业生产力的提高、生产效率的提升以及可持续增长都必然要求充分利用国内国外两个市场两种资源。
  从发展路径上看，农业国际化要由初期的单纯强调开放转向注重开放的内涵，由消除自身障碍、适应既有规则为主转向促进对等开放、争取有利外部环境和规则为主，由自主性的可纠错的开放转向基于多双协定之上的约束性的开放。一是提高国内粮食及重要农产品综合生产能力，健全现代粮食市场体系和农产品进出口调节机制。二是加快全产业链布局，逐步形成内外相联、产销衔接、优势互补、相互促进的一体化产业发展格局。三是深化和拓展农业国际合作，共同打造农业新技术、农业新业态、农业发展新模式。四是推动贸易和投资自由便利化，积极参与国际贸易投资规则谈判，维护多边贸易体制。
  从政策着力点看，要立足国内农业产业发展现实和长远需要，从贸易、投资、服务、技术合作等不同领域，稳步推进农业国际化进程。一是加强顶层设计，多措并举促进农业对外合作。积极将农业纳入双边和多边经贸谈判框架，建立完善政府层面的农业合作沟通协商机制、农业贸易和投资仲裁协商机制、农业产业对接机制、农业科技和人才交流机制、农业合作风险防范机制。二是优化调控体制机制，完善农产品贸易政策。要提高农业宏观调控的前瞻性、预见性和主动性，切实提高统筹国内外两个市场两种资源的能力。三是营造良好引资环境，提升农业利用外资质量和效益。落实全面依法治国战略部署，立足农业产业安全和行业管理需求，完善相关法律法规。四是加快企业自身能力建设，提升企业发展内生动力。要充分发挥企业市场主体作用，采取国际农产品贸易、境外投资与合作等方式，鼓励和支持现有农业企业做大做强，特别是支持企业健全完善全球粮油生产、购销、物流、加工全产业链建设。
  三、完善农业宏观调控
  完善和健全农业宏观调控体系是农业现代化发展的客观要求。只有加快建立健全适应农产品市场特点的农业宏观调控体系，才能既有效保护国内农业产业，又迅速提升农业现代化背景下的市场竞争力。
  从完善方向看，创新完善农业宏观调控需加快推进农产品价补分离制度改革，尽快形成以市场定价为基础的农产品价格形成机制和以直接补贴为主的农民利益保障机制，并逐步建立产业损害补偿机制，对受到损害的农业产业、地区和农民提供必要补偿。一是需要继续强调保障农产品供给，让城乡居民在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的食品。二是要坚持保供给、调结构、转方式并行，通过宏观调控促进农业结构、生产方式与资源环境承载力相匹配。三是要通过宏观调控与政策引导，保障农民共享改革发展成果。
  从政策着力点看，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，立足国际国内两个市场，审慎稳妥推进农业宏观调控体系改革。一是完善农产品价格形成机制。综合运用经济、行政、法律等手段加强对农产品市场的宏观调控，完善粮食和重点农产品价格形成机制和市场调控制度，逐步构建粮棉油糖等大宗农产品市场调控政策体系。二是深化粮食等重要农产品收储制度改革。应对形势变化，积极推动粮食收储制度改革，科学确定粮食等重要农产品储备功能和规模，改革完善储备管理体制机制，提高各项政策的协同性。三是完善农业支持保护制度。适应WTO规则，在合理范围内完善粮食和重要农产品市场支持保护政策，构建新型农业补贴政策体系，推动小农户与现代农业有机衔接。四是完善农产品进出口调控政策。合理利用关税、配额管理、进口检验检疫、自动进口许可证制度和贸易救济等进出口调控措施，健全高效灵活的农产品进出口调控机制。
  四、更好发挥政府作用
  党的十九大报告明确提出，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。农业既是国民经济的基础产业，也是外部性很强的特殊行业，在推进农业现代化的过程中，政府作用的有效发挥尤为重要。
  从发展路径看，更好发挥政府在农业现代化进程中的重要作用，要坚持农业农村优先发展，破除制约农业农村领域体制机制障碍，优化农业农村部门机构设置、完善机构职能体系、提高政府工作效率。“十四五”时期，政府在推进农业现代化的行为导向上，一是要继续转变执政理念，二是要坚持简政放权，三是要创新优化支农政策。
  从政策着力点看，要转变政府观念，创新政策设计，完善体制机制，让政府与市场发挥合力。一是完善涉农法律法规。结合农业现代化和乡村振兴战略发展需要，稳步有序推进农业立法工作，提升法治保障水平。二是调整优化机构职能。健全党对农业农村工作全面领导的体制机制，合理配置涉农宏观管理部门职能，加强互助合作与统筹协调。三是优化涉农支农政策。健全财政投入稳定增长机制，加快建设现代农业产业园。创新金融支农政策，完善农业用地政策。四是改善农村经营环境。持续深化政府“放管服”改革，推进农业领域简政放权，优化公平竞争的市场环境。