徐顽强等:农村空心化治理与社区建设融合研究

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徐顽强（二级教授、华中科技大学公共管理学院博士生导师、湖北省行政管理学会副会长）王文彬（华中科技大学公共管理学院博士生）

  一、引言与文献综述
  乡村振兴战略为农村建设发展和乡村治理注入了强大活力。在统筹城乡发展进程中，虽然我国农村的整体风貌有了较大改观，但城乡发展不平衡不充分的问题仍然非常突出，城乡差距仍比较悬殊。且在新时代环境下，“三农”问题也有了新的表征和内容。特别是“三农”和“四化”同步、“农村空心化”“农业边缘化”和“农民老龄化”的“新三农”问题日益突出］。吴太贵等提出农业“劣质化”、农村“空心化”和农村（居）民“丰裕型贫困化”是“新三农”问题，其是原有“三农”问题在新时期的全新表现形式；温铁军等认为，中国进入21世纪已经面对很多新问题和新挑战，“三农”问题的内涵也亟需重新界定：应该由原来的农业增产、农村发展和农民增收，转变为农民权益保护、农村可持续稳定与农业生态安全；项继权则指出在中国快速工业化和城镇化的过程中，重构农村居民主体、农业生产主体和农民养老主体是事关当前“新三农”问题治理成败的关键性政策举措。可见上述学者都高度关注农村空心化难题，刘彦随也长期从地理学角度思考农村空心化问题，并且率先提出了振兴乡村的呼声。与此同时，农村社区建设也一直是学术界关注的焦点。发展农村社区是推进新农村建设的有效载体和途径，不仅可以解决一些实际问题，更是农村基层社会及其管理体制的重建和变革。且新型乡村社区是乡村就地城镇化的关键载体，能够有效服务城乡一体化和乡村振兴工作的开展。总之，科学治理农村空心化和加速建设农村社区都已成为全面实施乡村振兴战略的重要内容。为此，协同思考农村空心化治理和社区建设，既符合农村现实发展需求，也可为各级政府提供更加清晰的学理支持。
  二、逻辑起点：农村空心化与社区建设梳理
  在农村市场化程度提高、农民经济理性增长以及城乡差距日益悬殊的综合影响下，农民离开农村的速度不断加快，最终导致了农村的经济空心化、政治空虚化、文化空洞化和人口空心化等综合性难题，被统称为农村空心化问题，这也正是当前许多农村发展的真实现状和巨大挑战。而借助现代社区管理理念、构建农村社区，为农民提供更加丰富的公共服务，营造更加适宜的人居环境，既可以应对多种空心化难题，也可从长远上促进农村建设发展。
  （一）农村空心化的历史演进
  农村空心化问题是历史长时间演进的结果，从世界工业化和城市化进程来看，也是一个国家和社会必须经历的阵痛和难题。我国农村空心化的历史演变进程比较清晰，与国家不同时期的发展战略导向密切相关。其中，农村人口空心化是空心化难题的核心部分。改革开放后，随着家庭联产承包责任制的实施，农民拥有了更加充分的农业生产自主权，农业生产技术也取得了较大进步，这些因素共同导致了大量农村剩余劳动力的不断浮现，他们迫切需要新的就业机会。恰逢乡镇企业快速发展，在很长一段时间内消化了较多的农村劳动力。但随着市场经济竞争的日益激烈，多数乡镇企业发展遭遇挑战、效益低下甚至难以为继，对农民的吸引力不断下降。与此同时，我国城市化和工业化开始加速，城市经济发展体系日渐健全，对劳动力的需求也不断增多，这些都为农民进城发展提供了较多机会。时至今日，不少农户家庭已经形成了对外出打工的严重路径依赖。且相对于打工收入来说，务农收益较低、稳定性较差，这也使得许多农民特别是青壮年农民甘愿放弃农业生产。而在农民不断外流的情形下，大量农村土地被抛荒撂荒，大量农村基本公共建设停滞不前，留守群体生活困苦难题日益加剧，以及传统文化不断衰落等难题高度凸显，最终形成了严重的农村空心化问题，阻碍着农村建设发展。
（二）农村社区建设的发展脉络
  建设农村社区是化解多种发展障碍，实现农村资源价值最大化，更好地服务农（村）民的过程。农村社区建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要基础和关键环节，其在推进农村社会乃至整个国家现代化中起着十分重要的作用。审视我国农村社区建设的发展历程，可以初步划分为“基层创新-学界呼吁-政府定位”三个阶段。面对资源稀少、服务匮乏的现状，一些村庄或基层政府尝试整合资源和完善服务，这一过程就是基层面对现实难题时所进行的创新性尝试，在一定程度上改变了农村风貌。其后，基层的创新行动引起了学术界和实务部门的关注，学者们开始思考基层治理的创新问题。实践证明，通过基层治理单位的适当联合或分散，有助于解决各种发展难题，并借鉴使用较为先进的社区管理体制和方法，也可以高效推进基层治理工作。而后历经学术界的研究和推介，农村社区建设进入了学界呼吁阶段。同时，政府实务部门也一直关注着农村社区的发展现状。2015年，国家层面正式发布了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》文件，明确了“农村社区是农村社会服务管理的基本单元”地位，充分肯定了农村社区建设对完善农村公共服务，创新基层治理的重要作用。2018年，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“加强农村社区治理创新，创新基层管理体制机制，整合优化公共服务和行政审批职责。”这也再次清晰明确了农村社区的重要治理角色与地位，使得建设农村社区成为了实施乡村振兴战略的重要选择。
（三）协同思考：社区建设与空心化治理
  建设农村社区和治理农村空心化的目标和路径比较一致，因而应该协同思考这两个问题。从发展目标来看，农村社区建设是为了有效改变当前农村公共服务弱化、基层治理体制不清晰等难题，最终推进美丽乡村建设和乡村振兴工作落地。通过调整优化基层治理单元，采纳更加科学有效的管理机制和办法，有助于高效指导农村建设发展工作。而治理农村空心化，也正是为了迅速改变农村的衰落现状，为各方面工作开展创造良好条件，最终服务于乡村振兴工作。再从发展路径来看，农村社区建设需要从政治、经济、文化和社会建设等方面进行综合性部署安排，实现各项工作的科学规划与精准落地。从某种程度上看，农村社区建设要处理好“破”与“建”的关系，既要打破旧体制、旧安排，也要兴建新制度与采用创新工作方法，而农村空心化造成的破碎现状在一定程度上为社区建设创造了推进条件。事实上，治理空心化和推进社区建设的多数工作是相通的，发展路径也比较相似。协同思考社区建设和农村空心化治理，不仅可以直接合并部分工作，而且也能更加有效地集聚开发农村资源。此外，在实施乡村振兴战略的背景下，治理农村空心化可以作为难题破解部分，农村社区则可成为重要的乡村建设内容，二者具有较强的逻辑连贯性，理应进行协同思考研究。
  三、同质困境：空心化治理与社区建设的挑战
  在全面部署乡村振兴工作之前，必须正确认识农村现状、科学梳理阻碍农村发展症结与难题，这也是治理农村空心化的前提条件，以及推进社区建设的必然要求。农村现阶段遭遇的各种问题与困境，正是空心化治理与社区建设共同遭遇的重大挑战。在青壮年农民持续外流的背景下，农村经济发展迟滞，社会建设严重受阻，同时也导致了土地等发展资源的巨大浪费与闲置，乡村传统文化等价值观内容日渐衰落，这些都严重阻碍了乡村建设发展。
（一）农村经济发展迟滞
  农村经济发展迟滞、整体疲软，无法为农村发展提供充足的物质基础。农村经济主要包括小农经济和农村集体经济。在青壮年农民外流的背景下，这两种经济形态都遭受了重创，共同导致了农村经济发展迟滞困境。首先，我国农业生产进入了“内卷化”状态。虽然粮食产量逐年增加，但是各种农业发展难题却始终未得到根本性解决。一方面，务农收益低下，农业投入却不断提高，尤其是以农药化肥为代表的农用物资消耗增长迅猛，不仅容易引发食品安全问题，而且还会造成严重的土壤污染，直接威胁到现代农业的可持续发展。另一方面，农业生产劳动力短缺问题愈发凸显，“谁来种地”已经成为整个社会必须思考的难题。老人农业、妇孺农业形态不仅无法保证稳定的劳动力投入，而且也会严重损害留守群体的权益。其次，农村集体经济式微问题也十分凸显。劳动力高度短缺、物质投入难以为继，以及人才缺位问题，都已经成为农村集体经济发展的现实挑战。从长远来看，农村经济发展迟滞造成的物质基础薄弱问题，将在很大程度上阻碍农村公共建设和其他各项事业的发展。
（二）农村社会建设受阻
  在农村空心化情形下，各项农村社会建设工作比较缓慢且出现了许多新难题，都严重干扰了农村发展和社区建设。时下，我国一些农村深陷发展主体短缺与流失困境，且留守群体的素质较弱，这些都是实施乡村振兴战略必须面临的现实挑战。其一，青壮年农民不断外流，农村人口结构发生巨大变动，农村逐渐变成甚至已经成为留守群体的集聚地，出现了许多社会风险问题。如留守老人的养老困难和自杀事件频发，意味着传统的家庭养老模式日渐失效，农村各级组织都必须思考如何采用新型养老模式；留守妇女除了面临繁重的家庭生产建设任务外，还极易遭遇婚姻危机；留守儿童的教育和抚养问题则已经成为整个社会关注的焦点难题。其二，农村治理人才短缺还引发了基层治理工作的严重停摆。一方面，乡村自治组织陷入了青黄不接、人员老龄化困境，组织整体治理结构有所虚化；另一方面，乡村“领头人”的缺位也容易引发基层治理工作的异化，很难实现既定的乡村治理目标。其三，伴随农村劳动力的外流，农村资金等发展资源也极易出现伴随性流失，直接阻断了公共品提供等大量实质性建设工作，最终影响到正常的农村社会建设。
（三）资源浪费与严重闲置
  从全局来看，只有实现发展资源价值最大化，才能真正有效地促进农村发展和乡村振兴。但当前除了发展资源的不断流失现象之外，我们也可发现农村现有资源存在严重的浪费与闲置难题。农村资源浪费突出表现在土地资源方面，不仅包括农业用地的浪费，而且还包括宅基地浪费。一方面，由于农业生产劳动力不足，以及务农收益的持续降低，大量农用地被抛荒或撂荒。总体上看，伴随打工经济高涨和城市化加速，离村农民不断增多，也有越来越多的土地被抛荒。另一方面，许多村庄的农民都存在“建新不拆旧”等习惯，也容易导致大量宅基地资源被闲置浪费。“闲置院落”是一个到处都有、司空见惯的现象，不仅浪费了很多耕地，而且影响着新农村形象。村庄整体形态上的“外扩内空”，也使得大量优质土地资源被占用，而原先的宅基地却又很难被迅速释放，以及土地复垦工作进展缓慢，都容易导致土地资源总量的减少。与此同时，农村其他资源的闲置问题也异常严峻，特别是农业生产资源存在显著浪费。实地调研发现，由于农民纷纷选择外出务工，对农业生产的重视程度不断下降，这使得许多农业资源被忽视，原先可用于农产品初级加工业的各种农作物也存在明显的闲置浪费现象。如晋西南的柿子资源，原本是发展酿醋业的重要原料，但由于劳动力外出和制醋工业的衰落，大量柿子被浪费闲置，并不能产生经济收益。
（四）乡村文化价值观不断衰落
  在农村空心化日益凸显的时代环境中，我们也必须认识到乡村文化价值观不断衰落的事实，业已成为阻碍乡村振兴和社区建设的重大挑战。以村规民约为代表的传统文化在维护乡村秩序和促进乡村建设方面曾经发挥了重要作用，但当前乡村传统文化明显衰落、影响力不断下降，且传承发展也存在诸多障碍。首先，乡村教育的衰败使得乡村文化价值观的传承缺少了继承对象和发展氛围。当前，许多农村孩童接受了更加现代化的教育内容，而缺乏必要的传统价值观熏陶。再加上，农村教育体系日渐破碎，传统文化价值观的宣传教化也缺乏必要场所，难以进行正常的传承发展。其次，外出农民更容易接受现代化的生活文化理念，并且会把这些文化带回农村，对乡土文化尤其是传统道德约束体系产生强烈的冲击。在此过程中，许多灰色文化加速侵入农村，卖淫嫖娼、酗酒赌博等恶性事件在农村时有发生，严重污染了传统文化的发展环境。再次，青壮年农民不断离开家庭，也使得农村孩子接受的家庭教育明显缺失，特别是家风家规教育缺位，都不利于增强农村孩童对传统文化的理解和认识。总之，传统文化的日渐衰落将会逐渐消解农村发展的精神动力，亟待引起社会各界的高度关注。
  四、融合基石：治理农村空心化与建设农村社区相互耦合
  着眼农业农村的实际发展诉求，可发现：治理农村空心化和建设农村社区可以实现相互耦合，二者可以相互提供便利条件，借此契机也能实现许多工作的高效融合。总的说来，当前许多农村出现的农户“住宅空心化”现象，不仅能够为推进农民集中居住和建设农村社区提供机遇，也有利于适时推进农村发展资源的集约经营。与此同时，大刀阔斧地推进农村社区建设，也能够最大化地满足破解农村空心化的治理需求，消解农村空心化造成的负面效应。此外，借助农村社区文化建设，也可以激活乡土文化和发挥其时代价值。具体示意图如下图1所示。

（一）空心化为改善人居环境和建设社区提供机遇
  破解空心化难题，科学规划农村集中建设，既有利于改善农村人居环境，也能够适时引入或创建社区体制。虽然农民过度外流引发了各种农村空心化难题，但也卓有实效地提高了农民的家庭收入。按照传统乡村习俗，在物质条件允许的情况下，修建新房往往成了许多农民的首要选择。在此背景下，科学规划新村建设，推进农民集中居住，可以为建设农村社区及创新管理体制提供良好机遇。一方面，外出务工农民长期在城市生活，已经更加习惯较为现代化的生活方式和管理理念。通过建设农村社区、完善治理机制，既可以为农民提供更加优质的公共服务与产品，也能进行更加科学有效的农村社区管理。另一方面，从政府治理角度看，将农村建设或合并成社区，不仅可以优化管理层级，减少、聚焦基层治理的指导工作，而且也能够破解发展资源在农村投递时的层级消解难题。此外，社区式居住不仅可以打破农民分散局面，筹集丰厚的物质资源，而且还可以直接吸引农民参与社区建设活动。
（二）空心化为集约经营发展资源创造了有利契机
  在农村空心化背景下，农村发展资源陷入了明显短缺且日渐流失的窘局，这种破碎现状严重阻碍着农村经济发展。但从另外一个角度看，这种现状却为集约经营资源、繁荣农村经济创造了有利契机。其一，加快破除农村土地的撂荒和抛荒难题，加速推进土地流转工作，直接关系着农业产业化和现代农业体系的构建。外出打工使得农民对土地的关心程度不断下降，适时推进土地流转，既能给农民创造一定收益，也能促进农业规模化生产，更大范围地推广使用先进农业生产技术。其二，结合本村优势条件充分利用闲置发展资源，打造特色产业，科学选择集体经济的努力方向。并通过合并农村小作坊等途径，积极推动壮大农产品初级加工业发展，实现一二三产业融合发展，并及时拓展全产业链，不断提高农产品的附加值。整体看来，集中开发农村发展资源，有利于实现经济集聚效应和溢出效应，进而帮助农户增收和繁荣农村经济。其三，治理农村空心化时，也要有意识地集约经营农村发展资源，促进农业生产合作社等新型经营主体发展。通过采取更科学的经营管理机制，吸纳更多市场化手段和先进的科学技术，激活现代农业及周边产业的共同发展。如积极采用互联网技术，推进“互联网+农业”，尝试发展定制农业，积极创新农村经济发展形式。
（三）社区建设满足农民生活改善和空心化治理需求
  推进农村社区建设，进一步明确和夯实基层治理单元，能够为农村社会建设创造良好路径，进而真正有效地改善农民生活，消解空心化造成的负面效应，这也是治理农村空心化的真实需求。农村社会建设的有效开展，不仅关系到新农村建设风貌的改变，也影响着农民生活水平的提高。而快速推进农村社区建设，则有助于破解公共服务弱化、留守群体照料困难和乡村治理组织弱化等难题。一方面，以中心村为核心或者实施村庄合并建设农村社区，有效集中分散的卫生、教育资源，可以大幅度提升农村社区的公共服务水平。同时，也可以通过成立社区养老院、日间照料中心等形式，高效破解留守群体的生活困苦问题。另一方面，借助农村社区建设，也可以完善乡村治理组织，提升治理能力。在农村人才短缺的情形下，有序集中临近村庄的治理人才，优化乡村治理组织，健全基层治理的各项制度，更加务实地指导农村发展，引导农村社会建设，这也是充实乡村治理的有效路径。
（四）社区文化建设符合空心化治理的文化发展导向
  重视乡土文化作用，重新焕发传统文化的活力，对于社区建设和治理空心化都具有极其重要的作用，这不仅是社区建设的固有内容，而且还是治理空心化的文化发展导向。乡土文化作为维系乡村稳定发展的重要因素，对农村各项事业的发展都具有深远影响。而农村社区文化建设是整个农村社区建设的重要组成部分，对增强农村社区活力、带动农村社区整体发展与进步具有深远的影响。因此，在农村社区建设中，也要以乡土文化为核心，积极融合现代文化，构建符合社区发展需求的社区文化。通过社区公约等形式，潜移默化地影响社区居民的认识和行为方式，创建和谐稳定的社区环境，为社区治理和其他工作的开展创造条件。而且，在治理农村空心化过程中，我们也必须高度重视乡土文化的衰落问题，深入分析传统文化，重新寻找那些有助于振兴乡村的文化价值观，比如鼓励塑造良好家风家规，加强对孩子的家庭教育；积极挖掘“善”“孝”文化，为农村养老问题的解决塑造良好的社会氛围。总之，为了促进农村的持续发展，必须正确认识传统文化的价值，积极开展传统文化的保护和发展工作，充分发挥乡村文化在振兴乡村、建设社区和治理空心化中的重要价值作用。
  五、融合方案：社区建设与空心化治理的“工作合并”
  为了卓有实效地推进乡村发展，理应将社区建设与空心化治理融合进乡村振兴的统一进程中。为此，应该尽可能地实现这两个方面工作的“有效合并”，并制定科学有效的融合治理方案。一方面，各级政府应该尽快认清农村空心化现状，整体性设计社区建设方案，并大胆尝试以空心村为试点，加速探索不同类型的社区建设；另一方面，也要积极创新乡村社会建设思路，优化社区治理机制，并不断继承发展传统文化，有效丰富社区文化体系，助力农村空心化治理和乡村振兴工作的快速落地。
（一）着眼空心化治理需求，整体设计社区方案
  设计社区建设方案和推进社区建设工作时，必须高度重视和积极回应农村空心化问题，并需充分认识可能面临的诸多挑战。为此，理应整体设计农村社区建设方案，从更加宏观的视野上认识农村社区建设工作。农村社区作为新兴的基层治理单元，所涉及的群体多、利益广，因而必须注重建设的科学系统性，并做好顶层设计工作。首先，为了应对空心化现状，必须准确定位农村社区的应有功效。在整合资源和优化服务的目标指导下，农村社区理应承担起更加具体的治理责任。其次，推进社区建设的首要工作是建立顶层制度，以便对农村社区的组织管理、经济发展、社会建设和文化培育等各方面工作进行精准部署。即通过整体设计农村社区方案，确保社区建设的科学性和有序性。再次，也需要为社区建设创设相应的配套制度，与顶层制度形成完整的制度体系，确保社区建设的各项工作都能有章可循。当前，在农村空心化背景下，农村的各种制度都出现了不同程度的破碎化和离散化问题，无法有效支持农村建设发展，因而在农村社区建设过程中也需要重新塑造制度，科学构筑乡村振兴的制度保障。
（二）选择空心村试点，加速探索社区建设
  当前，空心村数量不断增多以及许多农村空心化程度不断提高都给社区建设带来了更大挑战。同时，在空心村区域和普通村落推进社区建设也具有一定的异质性，因而应该选择一些空心村做试点，精准聚焦分析各种具体难题，进而探索更加可行的社区建设方案。其一、空心村的农民越来越少，且居住地较为分散，通过联合周边村落，可以积极尝试构建一种柔性的社区治理机制。即通过村庄联合，集聚多个村庄之间的发展资源，共同谋划、统筹安排各项工作，开展力所能及的公共建设，为农民提供尽可能多的公共服务与产品。特别是在农民进行新居建设时，基层治理组织也要做好科学规划和引导，积极鼓励农民集中居住，为集中治理和提供公共服务创造条件。其二、空心村的社会建设相对较为迟滞，尤其是留守群体问题十分严重，往往依托单一村庄力量很难解决。通过空心村庄联合，可以共同打造农村养老机构，完善农村医疗和教育机构，为留守群体提供相对优质的公共服务。其三、空心村庄的治理组织也比较薄弱，应该尝试构建整体性的社区管理机制，不断优化基层治理工作。此外，在空心村筹建农村社区，应该敢于改革创新，大胆采用一些创新性方案，实现空心村建设发展的“弯道超车”。
（三）创新乡村社会建设思路，优化社区治理机制
  在农村空心化治理和社区建设中，应该积极创新社会建设思路，迅速改善农村社会现状。与此同时，也要积极优化农村社区治理机制，为乡村社会建设创造良好环境。当前，农村社会建设面临资源匮乏和人才短缺难题，单纯依靠政府和农村的力量很难快速破局，亟待引入社会组织参与。历经多年发展，我国的社会组织有了长足进步，不仅占有较为丰富的发展资源，而且人才也较为充足，这为其参与农村社会建设提供了扎实基础。一方面，各级政府应该鼓励社会组织积极承担社会责任，有效参与农村教育、医疗和养老工作，积极创新、采用新理念新做法，改善农村社会建设工作。如在农村养老方面，社会组织可以建立先进的养老院等机构，以组织机构养老改变农村养老工作的格局。此外，政府不仅要为社会组织参与农村社会建设创造机会与平台，而且还要在政策支持和税收补贴等方面给予一定优惠。另一方面，则需继续加大干部驻村力度，并鼓励学校等社会组织为农村提供更多治理人才，不断优化基层治理结构，并推动各项工作机制的有效创新。通过新鲜血液的注入，不仅能够带来新的工作理念和方法，而且还有助于直接提升农村社区组织的治理能力，更好地服务农村社会建设发展。
（四）继承发展传统文化，丰富社区文化体系
  当前，传统文化衰落问题日渐严重，已经对农村发展和社区建设产生了重大影响。为此，在治理农村空心化时，我们也需积极继承发展传统文化，并使其成为社区文化建设的重要基础。第一、亟待建立传统文化的传承机制。各级政府要加强引导工作，积极保护传统文化，为其构建完整的传承制度，并通过物质文化遗产保护机制，不断扩展传统文化的传承内容。农村也要与社会组织开展密切合作，为传统文化传承提供更多的资源支持，特别是要加强濒临消失文化的抢救工作。农民则要进一步认识到传统文化的重要作用，鼓励子女和年轻人更多关注传统文化，加强学习、积极继承发展传统文化。第二、在乡村振兴过程中，也要积极发展传统文化。我们要有意识地消除传统文化糟粕、保留精华部分，推动与现代文化的有效融合，构建更加符合农村和农村社区发展需求的文化体系。在此过程中，也要注意培育传统文化的发展人才，为传统文化传承发展培育更多的接受对象。第三、在建设农村社区和完善社区治理工作时，也需要积极构建符合社区价值观需求的文化体系，并把文化落实到社区公约等实际载体上，重新发挥文化作用。总之，继承发展传统文化，不仅是破解空心化难题和促进乡村振兴工作落地的必然需求，而且也是优化农村社区治理体制的重要选择。