高海： 论农民进城落户后集体土地“三权”退出

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高海（安徽财经大学法学院教授）

  近年多个中央政策性文件中“不得以退出土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”与“支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”的类似表达，乃至2018年修正的《农村土地承包法》和2019年修正的《土地管理法》中新增加的土地承包经营权和宅基地使用权退出的规定，都缺乏系统处理。本文不揣冒昧，试图以农民进城落户为主线，以集体土地为视角，将土地承包（经营）权、宅基地使用权与作为集体收益分配权分配根据之一的集体土地股权（以下简称“集体土地‘三权’”）退出融入承包地“三权分置”、宅基地“三权分置”、农村集体资产股份合作制改革的语境中，对农民进城落户后集体土地“三权”退出进行整体协调的体系化探究，并在回答上述问题的基础上提出完善建议。
   一、农民进城落户后集体土地“三权”退出的内涵界定与政策演变
  (一)内涵界定
  本文所称“退出”包括农民在保留集体成员资格的前提下基于自主意志将集体土地“三权”转让给集体，以及农民丧失集体成员资格时转让或交回给集体两种情形。两种情形均限定集体土地“三权”回归集体，第一种情形对应的是暂时退出（非身份性退出）；第二种情形对应的是永久退出（身份性退出）。暂时退出是自愿退出；永久退出既可以是农民主动放弃集体成员资格的自愿退出，也可以是农民符合集体成员资格丧失条件的强制退出。
  (二)政策演变
  农民进城落户之集体土地权利退出，经历了由土地承包经营权“一权”退出，到土地承包经营权和宅基地使用权“两权”退出，再到集体土地“三权”退出的发展；而且，还呈现了由强制退出向自愿退出，由无偿退出向有偿退出的演进。
二、农民进城落户后集体土地“三权”退出的制度缺失
  (一)农民进城落户后应否以及何时丧失集体成员资格规则不明
  根据不得以退出集体土地“三权”作为进城落户条件、允许自愿退出的要求，农民进城落户后在一定期限内会继续无偿享有集体土地“三权”，自然不能丧失集体成员资格。概言之，农民进城落户暂时不丧失集体成员资格，是由进城落户后继续享有集体土地“三权”与集体土地“三权”权利主体的身份性所共同决定的。但是，进城落户者暂不丧失集体成员资格，仅仅是延缓丧失集体成员资格并推迟退出集体土地“三权”，不能永久保有集体成员资格并享有集体土地“三权”。

  (二)农民进城落户后丧失集体成员资格前支持引导退出规则不足

  (三)农民进城落户且丧失集体成员资格后不自愿退出的应对之策缺失

  (四)大量农民进城落户且丧失集体成员资格后集体土地所有权归属之惑

  三、农民进城落户后集体土地“三权”退出的制度完善
  (一)农民进城落户后集体成员资格丧失标准的明确与确认程序的健全
  首先，明确进城落户农民丧失集体成员资格的标准。将进城落户农民“已纳入城镇住房和社会保障体系”并有长期稳定收入来源等，作为其丧失集体成员资格的实质标准。如此规定，既可以较好地衔接其由农民向市民的转变，有助于推进农民进城落户，又不至于让其享受农村土地和城镇社会保险等双重保障。

  (二)农民进城落户后丧失集体成员资格前支持引导退出机制的完善
  关于支持引导退出，除应完善退出的补偿方式、补偿资金来源、补偿标准(特别是提高身份性退出补偿水平)外，还宜健全“(最先)优先受让权+股权补偿”的双重激励机制。


  (三)农民进城落户且丧失集体成员资格后不自愿退出的对策
  借鉴承包地“三权分置”放活土地经营权、宅基地“三权分置”适度放活使用权以及农村集体产权制度改革中类别股的思路，可以将进城落户应丧失集体成员资格又不自愿退出者的集体土地“三权”，分别变更为非本集体成员享有的以其他方式承包之土地经营权、使用权和集体土地类别股。
  首先，宜借鉴以其他方式承包之土地经营权的制度构造，特别是权利主体可以是非本集体成员及使用费收取制度，将进城落户且丧失集体成员资格者不自愿退出的土地承包经营权变更为以其他方式承包之土地经营权(期限为原土地承包经营权的剩余期限)。

  (四)大量农民进城落户且丧失集体成员资格后集体土地所有权归属之惑的化解
  与“城中村”集体成员可以整体一次性市民化不同，进城落户集体成员市民化则是局部渐进的。因此，不能等最后个别集体成员进城落户，使集体土地彻底变为无主物之后再国有化，而宜确定一个时间点，使集体土地国有化。