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何小伟 戴诗蕊（对外经济贸易大学保险学院）
自我国政策性农业保险制度建立以来，农业保险保费补贴一直是我国政策性农业保险制度的根基，也是我国农业保险业务快速发展的动力之源。在现行的补贴政策下，中央财政和地方政府共同承担着我国农业保险的保费补贴责任。其中，中央财政发挥着基础性和引导性的作用，而地方政府是本区域农业保险保费补贴的重要提供者，发挥着积极的补充作用。
地方政府在农业保险保费补贴中的职责 早在2007年政策性农业保险试点之初，我国政策性农业保险制度就确立了由中央和地方财政共同补贴的做法，后来也将这一做法在《农业保险条例》（2012年由国务院发布）和《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》（2016年由财政部发布）这两个文件中固定了下来。 按照《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》的规定，中央和地方财政对农业保险保费补贴职责有着如下基本划分：首先，在补贴品种上，中央财政所补贴的标的为关系国计民生和粮食、生态安全的主要大宗农产品，以及根据党中央、国务院有关文件精神确定的其他农产品，而地方财政所补贴的是适应当地“三农”发展需求的农产品；其次，在补贴比例上，对于中央财政补贴的品种（如种植业），在省级财政提供一定比例的补贴基础上（至少25%）中央财政进而会向各省提供相应比例的保费补贴（如对东部省份补贴35%，对中西部补贴40%）；最后，中央财政鼓励省级财政部门结合实际，对不同险种、不同区域实施差异化的农业保险保险费补贴政策，加大对重要农产品、规模经营主体、产粮大县、贫困地区及贫困户的支持力度。 可以看出，在现行补贴制度下，地方政府在农业保险保费补贴中的职责可以概括为两方面：一是对中央财政所补贴的品种提供配套保费补贴，二是结合本地实际情况对地方农产品的保费补贴进行自主安排。然而，对于地方政府的上述两项职责，中央财政并没有提出强制性的行政约束，而是通过有条件的转移支付方式（职责一）以及倡导鼓励的方式（职责二）对地方政府进行激励的。那么，在这种背景下，地方政府是否积极响应了中央财政的补贴激励政策？各地之间的补贴政策又有哪些差异？对这些问题的探寻显然有助于我们更好地观察地方政府对农业保险的补贴行为，进而更好地评估现行农业保险保费补贴政策的绩效。
各省农业保险保费补贴政策的要点比较 根据2018～2019年各省所出台的农业保险保费补贴实施方案，我们从补贴品种、保障水平、财政补贴责任分担、经营费用和再保险补贴、对经办机构的管理五方面对各省进行了比较。其中，前四个方面是地方政府农业保险保费补贴政策的核心内容，而经办机构的准入管理涉及补贴政策的市场运作模式，关系比较密切，因此我们也进行了探讨。 （一）地方政府农业保险所补贴的品种 1.各省所补贴的中央目录品种 按照《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》，中央财政所补贴的品种包括种植业（玉米、水稻、小麦、棉花、马铃薯、油料作物、糖料作物）、养殖业（能繁母猪、奶牛、育肥猪）、森林（公益林和商品林）、其他品种（藏区品种、天然橡胶）四大类的十余种农产品。另外，2018年8月，财政部、农业部和银保监会联合发文将三大粮食作物的制种纳入中央财政农业保险保费补贴目录，补贴比例参照种植业保险有关规定（见表1）。由于各省的农业生产环境和农产品结构存在着一定差异，因此各省最终所确定的中央补贴目录品种也不完全一致。比如，南方省份所补贴的糖料作物为甘蔗，而北方省份所补贴的糖料作物则为甜菜。但是总的来说，各省政府所补贴的中央目录品种主要集中于种植业和养殖业的大宗农产品，尤其是水稻、玉米、小麦、能繁母猪和生猪，至于藏区品种、天然橡胶等品种，由于其分布区域有限，补贴的省份相对较少。 2. 各省所补贴的地方特色品种
在对中央目录品种进行保费补贴的同时，近年来大多数省份也开始对本地的特色农产品提供农业保险补贴，所补贴的地方特色品种也在逐年增加，比如北京的樱桃和西瓜、湖南的烟叶和柑橘、陕西的苹果和猕猴桃、海南的香蕉和芒果、甘肃的中草药和肉牛，等等。需要指出的是，由于受到地方财力因素的影响，相比于不少中西部省份，北京、江苏等经济发达的省份所补贴的特色品种数量明显要更多。 （二）地方政府所补贴品种的保险金额 近几年来，在农户需求不断升级、各级财政补贴力度不断加大的背景下，各省农业保险的保险金额在不断提高，保障水平从“部分成本”向“全部成本”“市场价值”过渡。 1.中央补贴品种的保险金额 表2反映了2018年部分省份对三大粮食作物和主要畜牧品种所设置的保险金额。从中可以看到，对于相同的中央补贴品种，各省的保险金额有着不小的差距。相对而言，北京、广东等财力雄厚的发达地区有着更高的保险金额。另外，一些省份对于带有本地特色的农产品，也设置了更高的保险金额（比如内蒙的奶牛保险）。 值得一提的是，2017年财政部发布了《关于在粮食主产省开展农业大灾保险试点的通知》（财金[2017]43号），决定对黑龙江、河南、山东等13个粮食主产省的水稻、小麦、玉米三大粮食作物，开发面向适度规模经营农户的专属农业大灾保险产品，保障水平覆盖“直接物化成本+地租”，从而提高保险赔付金额，增强适度规模经营农户应对农业大灾风险的能力。在这一文件发布之后，很多粮食主产省的试点县都大幅提高了三大粮食作物的保险金额。从表2和表3我们可以看到，同样是三大粮食作物保险，开展农业大灾保险试点区域的保险金额比非试点区域的保险金额要高得多，甚至超出了一倍，如四川省。 2.地方补贴品种的保险金额 表4反映了2018年部分省份对本地补贴品种所设置的保险金额。可以看到，地方补贴品种的保险金额同样与地方财力和经济发展水平直接相关。另外，从保障程度来看，不少地方补贴品种的保险金额已经超出了保险标的的“物化成本”，是名副其实的“收入保险”。 （三）地方政府农业保险的财政补贴责任分担
1.中央补贴品种的责任分担 根据《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》，中央财政对各省农业保险的保费补贴进行有条件的转移支付。比如，对于种植业保险，只有当省级财政提供至少25%的保费补贴后，中央财政才会进一步向各省提供相应的转移支付。从各省市的实际政策来看，为了获得中央财政的转移支付，各省省级财政的补贴比例均达到了最低要求。然而，在省级及省级以下财政的补贴责任分担上，各地的做法有很大的不同，大致可以分为如下四种情形： 第一，省级和市级财政按照最低要求补贴，县级财政不必配套补贴。根据2017年财政部所发布的《关于在粮食主产省开展农业大灾保险试点的通知》，为了加大对适度规模经营农户的农业保险支持力度，我国选择13个粮食主产省选择200个产粮大县开展农业大灾保险试点。对于这200个产粮大县的三大粮食作物（水稻、小麦、玉米）保险，在省级财政至少补贴25%的基础上，中央财政提供45%～47.5%的补贴，县级财政不必补贴。 第二，省级财政按最低标准补贴，市县财政进行配套补贴。比如，根据北京市、重庆市、海南省、陕西省等地2018年的农业保险方案，对于中央补贴的种植业品种，省级财政的补贴比例均为25%，而市县财政则补贴为10%～15%。 第三，省级财政超额补贴，市县财政按要求配套补贴。比如，根据贵州省、甘肃省等地2018年的农业保险方案，对于中央补贴的种植业品种，省级财政的补贴比例为30%，市县财政的补贴比例则为15%～20%。 第四，省级财政差异化补贴，市县财政补贴比例不确定。比如，根据广东省2018年的农业保险方案，对于粤东西北欠发达地区的种植业品种，省级财政补贴30%，相应地，市县财政负担补贴15%。然而，对于珠三角地区（广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、江门部分地区）的种植业品种，省级财政则完全不予补贴，而市县财政负担45%的保费补贴。 2.地方补贴品种的责任分担 由于地方补贴品种不属于中央财政的补贴范围，因此，地方补贴品种主要由省级及以下财政提供保费补贴。由于各地均有不少特色农业品种，为了扩大农业保险的受惠面，各地均通过省级财政适当补贴的方式，引导支持各地市自行开办地方特色农业保险。从目前各地的补贴方案来看，各地对地方补贴品种的责任分担大致可以分为如下两种情形： 第一，省级财政按照统一比例进行补贴。比如，根据甘肃省和陕西省2019年的农业保险方案，对于本省的地方补贴品种（如甘肃省的肉羊、肉牛等，陕西省的苹果、猕猴桃等），省级财政采取统一的保费补贴比例，分别为40%和45%，而两省的市县财政补贴比例则分别为50%（对龙头企业、合作社的补贴比例为40%）和15%（其中市级财政不低于10%）。 第二，省级财政按照差异化比例进行补贴。一些省份在地方补贴品种上采取了“以奖代补”的方式进行支持。以江苏省的高效设施农业保险为例，江苏省财政厅每年会统筹确定以奖代补资金总额，并统一以市县财政对有关保险险种的保险费补贴实际支出数作为分配因素，而以奖代补资金由市县财政统筹用于本地区财政保险费补贴支出。 （四）地方政府对农业保险经营费用和再保险的补贴 除了直接的保费补贴之外，北京市和上海市等个别财力雄厚的地区还对农业保险的经营费用和再保险提供了补贴。比如根据2012年出台的《北京市政策性农业保险补贴资金管理办法》，北京市政府政策性农业保险补贴资金使用范围不仅包括农民保费补贴，还包括商业保险公司经营管理费用补贴以及农业再保险费用补贴。其中，前者是指商业保险公司开展政策性农业保险业务时发生的有关费用，如人员经费补贴、展业宣传支出、防灾防损费等；后者是指北京市政府对于赔付率超过160%以上的部分农业巨灾风险，由财政出资购买的再保险费用。再如，2019年8月，上海市发布了《上海市农业保险大灾风险分散机制实施办法》，明确提出构建财政支持下的农业保险大灾风险分散机制，提高上海市农业大灾风险保障能力。根据该《办法》，上海市级财政对上海地区农业保险机构购买有关政策性农业保险业务赔付率在90%～150%范围内的再保险给予保费补贴。年度补贴标准为上年度农业保险机构购买相关再保险保费支出的60%，补贴总额最高不超过800万元。另外，对于农业保险机构政策性农业保险年业务赔付率超过150%以上的损失部分，如果保险机构通过摊回再保险赔款、使用大灾风险准备金仍不能弥补其损失的，可向市农业农村委、市财政局申请相关大灾风险补助资金。 （五）地方政府对农业保险经办机构的准入管理 就准入条件来看，各省通常都会要求经办机构必须在经营资质、专业能力、机构网络、风险管控等方面达到相关标准。与此同时，为了避免出现恶性竞争的情形、确保经办服务质量，不少省市还对保险经办机构的竞争规则进行了规范（见表5），这些多样化的探索为我国农业保险的健康发展积累了宝贵的经验。 （六）地方政府对农业保险的其他支持方式 2019年出台的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》里提出地方政府要完善大灾风险分散机制、拓宽农业保险服务领域等，一些省份也早已出台了相应的政策支持。 一是为了增强本地区对农业保险大灾风险的防范能力，一些省份除了根据《农业保险大灾风险准备金管理办法》（财金〔2013〕129号）提取准备金以外，同时开始建立省级农业保险大灾风险准备金制度。例如广东省规定各农业保险机构根据年度财务报表，采取超额累计计提制度，对于年度承保利润率超过10%的，按照超过部分的30%计提；承保利润率超过20%的，超过部分按照50%计提；承保利润率超过30%的，超过部分全部计提。其中省级农业保险大灾风险准备金划拨到指定账户，交由第三方金融机构进行单独管理。贵州省提出经办机构除按照总公司的要求计提相应的大灾风险准备金外，还应结合当地实际农业灾害风险水平、风险损失数据、农业保险经营状况等因素，合理计提农业保险大灾风险准备金。 二是推动价格保险、收入保险和天气指数保险等产品创新。近年来，安徽、浙江、江苏、内蒙古、海南等地区先后开展了针对水稻、小麦、茶叶、杨梅、内塘螃蟹、草原牧区、橡胶等农产品的天气指数保险。四川省也在2017年明确提出开展蔬菜、水果、肉牛羊等价格保险，并鼓励有条件的地区稳步探索产量保险、气象指数保险，省级财政将给予保费补贴等政策支持。
结论及展望 （一）主要结论 农业保险保费补贴是近年来我国财政支农的重要手段。在中央财政的激励和带动之下，各地政府也纷纷加大了对农业保险的补贴力度，并在实践中不断完善相关补贴政策。本文通过梳理和比较我国各省对农业保险保费补贴的品种、保险金额、补贴责任分担、经营费用和再保险补贴、对经办机构的管理等政策要点，得出如下主要结论： 第一，从补贴品种来看，无论是中央财政农业保险保费所补贴的品种，还是各省农业保险保费所补贴的地方特色品种，其数量都呈增加趋势。其中，各省所补贴的地方特色品种数量增长更快。另外，相对于中西部省份，东部省份所补贴的地方特色品种数量要更多。 第二，从补贴品种的保险金额来看，近年来各省都有了明显的提升，农业保险的保障水平正在向“保完全成本”“保产量”和“保收入”迈进。特别地，农业大灾保险试点项目极大地提高了粮食主产省三大粮食作物的保障水平，增强了农户对大灾风险的防范和应对能力。与此同时，不少省份为了更好地满足农户的需求，积极探索本地特色品种的目标价格保险、收入保险，提高了保险业服务现代农业的能力。 第三，从地方财政补贴责任分担来看，各省基本都采取了由省、市、县三级财政共同补贴的做法。其中，省级财政补贴占主导地位，而市县财政提供配套补贴。为了有效调动各地区的积极性，很多省市采取了差异化的补贴安排，如对于经济相对发达的市县，减少省级财政的补贴力度，同时加大市县财政的补贴力度。另外，在农业大灾保险试点项目中，中央财政加大了对三大粮食作物的保费补贴力度，并取消了县级财政的补贴要求。 第四，在直接保费补贴之外，目前北京和上海还对农业保险的经营费用和再保险进行了补贴，但是其他地方省份并没有类似案例。 第五，从经办机构的准入管理来看，各省都对经办机构的准入条件有着明确的规定，并对经办机构的规范经营和服务质量有着越来越严格的要求。在经办机构的竞争规则方面，各省探索并形成了不同的模式。 （二）未来展望 2019年10月，国务院发布了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，这是新时期推动我国农业保险改革发展的重要举措。结合这一文件的最新精神以及各地农业保险保费补贴政策的演变路径，我们认为，未来我国地方政府对农业保险的保费补贴政策可能会出现如下趋势： 第一，地方政府对农业保险的重视程度和财政支持力度将会进一步加强。一方面，农业保险产品“提标、扩面、增品”的工作将会迈上新台阶；另一方面，在农业生产领域之外，地方政府还将更多地利用保费补贴政策发挥农业保险在“农民风险管理”和“农村风险管理”中的积极作用。 第二，中央财政和地方财政在农业保险保费补贴责任中的划分将会更加清晰和科学。中央财政保费补贴将会进一步向重点支持粮食生产功能区、重要农产品生产保护区以及深度贫困地区倾斜。与此同时，中央财政将会更多地实施“以奖代补”政策，而地方政府也会更加积极地响应这一政策，对本地特色农产品农业保险予以支持。 第三，地方政府将更加重视建立农业保险大灾风险分散机制。随着农业保险覆盖面和保障水平的提升，农业大灾风险也变得越来越突出，而要增强保险机构应对农业大灾风险能力，弥补现有制度的短板，地方政府必须发挥更加积极的作用。 第四，地方政府对农业保险补贴资金的监管制度将会更加完善。保险公司与基层地方政府合谋骗取财政资金的现象已经屡见不鲜，成为影响我国农业保险健康发展的“毒瘤”。完善农业保险补贴资金的监管制度，进一步规范农业保险市场，是中央和地方财政迫切需要解决的课题。 第五，地方政府对农业保险经办机构的准入和退出管理机制将会进一步科学化。随着我国农业保险的不断发展，地方政府对农业保险的市场运作机制将有更加深入的认识，对保险公司的考核指标体系也会日渐完善，这些会促进保险公司准入和退出机制的不断完善。 注：本文系国家自然科学基金面上项目（编号：71573041）课题成果。
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