马上注册入会，结交专家名流，享受贵宾待遇，让事业生活双赢。
您需要 登录 才可以下载或查看，没有帐号？立即注册
x
方帅（华中师范大学政治科学高等研究院/中国农村研究院博士研究生） 贫困治理困境的结构与冲突 摘要
运用“结构—冲突”的分析框架，通过对Z县精准扶贫案例的分析发现，贫困治理中的冲突可概括为两类，分别为主体间冲突和项目制冲突，而导致精准扶贫陷入两类冲突的重要原因是结构性要素的失衡。具体而言，贫困治理中的结构性失衡主要表现为：制度结构的非稳定性、利益结构的非均衡性、治理结构的非对称性和资源结构的非对等性。在当前精准脱贫的决胜攻坚阶段，应注重从村庄治理入手，通过结构性调适建立起相对均衡的体制机制，进而化解贫困治理中的冲突与矛盾，推动基层治理现代化。
一、精准扶贫与乡村治理
在现行的具体实践中，由于诸多结构性要素的制约，我国精准扶贫政策在落地过程中面临着很多难题和挑战。整体来看，目前学界对精准扶贫的研究主要围绕四个方面展开：一是从精准扶贫政策本体性出发，重点考察了精准扶贫的内涵[1]、历史意义[2]和现实价值等[3]，在此基础上，有学者对精准扶贫政策做了制度性反思，如认为驻村帮扶机制本身存在体制不健全等漏洞[4]，提出构建反思性的贫困治理理念[5]。二是从技术层面对精准扶贫实现路径[6]与实践绩效[7]进行研究，主要讨论如何更好地做到对贫困户的精准识别以及如何有效提升扶贫效果。三是对精准扶贫实践困境的研究[8]，为此，有学者提出以分类治理[9]、精细化治理[10]、预防型治理[11]等手段化解扶贫中的难题。四是在精准扶贫背景下探讨扶贫与村庄治理的关系。有学者指出，贫困户的参与不足是当下农村社区治理的突出问题[12]，且在一定程度上会有损村庄团结[13]。因此，精准扶贫政策的精准有效落地需要“在社区治理结构与治理基础上，依靠社区治理主体的配合进行”[14]。
通过梳理既有研究不难发现，关于精准扶贫研究的成果颇为丰富，但较为不足的是，学者们对于贫困治理的困境多是进行对策性研究，而缺乏解释性研究，尤其是从村庄治理视角对精准扶贫与乡村治理进行关联性研究的更为鲜见，仅有少数学者曾给出过不同维度的解释。如孔令英与郑涛[15]从制度层面分析认为，精准扶贫与乡村治理两项制度衔接的不完全性和精准识别标准的制度性缺陷是造成贫困治理困境的重要原因；周冬梅[16]从资源配置角度出发，认为扶贫资源配置内部存在的张力导致了贫困治理陷入困境；贺海波[17]则从文化符号视角展开研究，发现贫困文化的象征符号、价值观念与社会规范等维持贫困生活方式的传统力量对精准扶贫的实施起着巨大的阻碍作用；还有学者从村民自治视角出发，认为村民自治组织能力[18]与权威的缺失和不足[19]是导致贫困治理困境的重要原因。这些解释都部分地给出了困境产生的原因，且均潜在地认为影响因素与贫困治理之间客观上存在着某种冲突，但未能进一步解释冲突产生的根源究竟来自于何处。同时，上述解释均未能建立一个可供使用的解释性框架。事实上，不论从制度层面、文化层面还是从资源层面来看，诸多影响因素均可归纳在结构性要素范畴内，这些结构性要素的变动往往左右着冲突的产生与发展。基于此，本文拟在前人研究基础上，将结构功能主义与社会冲突理论引入贫困治理场域，建立“结构—冲突”这一解释性框架，试图寻找我国贫困治理困境产生的根源。
本研究的经验材料来自笔者于2018年11月在Z县的实地调研。Z县位于H省西北部，是全省29个国家级扶贫开发工作重点县和全省9个深度贫困县之一。县域面积3586平方公里，下辖17个乡镇254个行政村，总人口有47万人。2014年初，该县共有17个贫困乡镇239个贫困村，建档立卡贫困户约有48096户共计149100人。截至2017年底，全县累计脱贫户数为2.7万、脱贫人口9.02万人，贫困发生率下降至12%以下。调研过程中，笔者在县政府扶贫办工作人员介绍下重点走访了6个贫困村，访谈人员涉及贫困户、非贫困户、村干部、驻村干部和乡镇领导等。本文将以H省Z县为例，具体阐释当下贫困治理中存在的不同类型的冲突，并尝试从结构性视角剖析冲突产生的根源。
二、结构与冲突：贫困治理困境的一种分析框架
结构功能主义的代表人物默顿曾指出，不同要素组合的社会结构往往会导致不同类型的社会冲突[20]。作为社会冲突理论的代表人物之一，拉尔夫·达伦多夫同样认为，社会冲突产生的根源主要来自于特定的社会结构[21]。这就表明，结构功能理论与社会冲突论均认为社会结构影响着社会冲突。在此理论背景下，斯考切波曾从结构性视角出发对法国、俄国与中国爆发的社会革命作出了深刻解释[22]。基于此，本文在上述理论基础上构建出“结构—冲突”的解释框架，并将其作为分析工具，放在我国贫困治理场域中解释精准扶贫实践中的诸多困境。
冲突是指由于在社会结构关系中的某种要求未能得到满足而发生的关于价值、稀有地位、权力与资源的斗争[23]。在贫困治理场域下，精准扶贫过程中的困境反映的实质就是现实生活中利益分配及再平衡的矛盾[24]，是对扶贫政策这一“稀缺资源”的要求与竞争，而利益相关者的这些要求未能得到满足时所表现出的不满情绪和行为均可看作是贫困治理冲突的显性呈现。这也就说明，利益结构与贫困治理冲突有着紧密联系。当利益结构愈均衡，利益相关者的不公平感就会愈弱，不满情绪将会愈少，冲突发生率也就愈低；而当利益结构愈失衡，则利益相关者的不公平感就会愈强，不满情绪将会愈多，冲突发生率则会愈高。进一步去看，利益结构之所以会带来贫困治理冲突，关键在于利益分配及再平衡背后的制度结构与治理结构存在着失衡性。一般而言，制度结构设置得愈合理且愈稳定，治理结构配套得愈到位且愈对称，则冲突产生的可能性则会愈小；反之，冲突产生的可能性就会愈大，且冲突程度会相应加深。而在贫困治理过程中，之所以要进行利益的制度性调配，根源在于资源的有限性。这种有限性自然地造就了资源结构的非对等性，即一部分地区、群体或个体获得的资源分配较多，则另一部分地区、群体或个体获得的资源分配就会较少。
基于“结构—冲突”的分析框架可以发现，我国精准扶贫实践过程中冲突产生的根源在于四大要素的结构性失衡，即制度结构的非稳定性、利益结构的非均衡性、治理结构的非对称性和资源结构的非对等性。这四类结构性要素的失衡共同作用导致了贫困治理的现实困境。
三、冲突类型：贫困治理困境的现象学阐释
精准扶贫作为一项国家战略，不仅关系到贫困户群体，更涉及普通村民、各级领导干部等人群，诸多主体共同构成了村庄贫困治理的关系网。在这张关系网中，由于利益、权力、资源等要素交织在一起，使得当前我国的贫困治理出现了较为突出的主体性冲突和项目制冲突。
（一）干群间冲突：“见干部如斗地主”
驻村干部和村两委干部作为扶贫政策落地的具体执行者，与村民有着直接的接触；同时，其与上一级政府又有着千丝万缕的联系。他们既要按照时间节点稳步完成脱贫攻坚工作，又要注意工作的方式方法。但从实际情况看，对村两委干部和驻村干部而言，由于资源与时间是相对有限的，这就部分决定了他们无法兼顾到贫困治理的方方面面，“选择性执行”和“目的性完成”成为了其首选路径[25]。为此，干群间冲突并不少见，有扶贫干部直言：“现在不管是贫困户还是非贫困户见到我们干部就跟斗地主一样。”这一看似抱怨的话语背后其实隐含着几层信息：
一是贫困户对政策期待值变高。调研中发现，部分贫困户在享受扶贫政策的同时，对扶贫政策和帮扶干部的要求不断提高，扶贫干部的工作面临着较大压力。一位贫困户甚至要求村庄必须要先给他修路、再修房，才能同意脱贫。
二是非贫农户对扶贫干部心存怨恨，原因有二：一方面，非贫农户认为如今的村干部每天都在“围着贫困户转”，对村里其他事务花费精力不够；另一方面，由于贫困户认定边界的模糊性和变动性，加之对贫困户部分真实信息的不可获得性，精准识别过程中不可避免地存有误差，一些边缘户对此表示不满，见到干部就申讨“为什么我们不能享受这政策”。
三是非贫农户对扶贫政策不满。在精准扶贫工作中，针对贫困户的优惠政策持续叠加，部分非贫困户在其中却未能直接受益，导致部分非贫困户认为政策不公。Z县某贫困村的一位非贫困户表示：“国家扶贫等于是养了一批懒汉。”这种对政策不满的情绪部分转化为对村干部的不满。因此，干群不信任感加深。这也间接地造成其他非扶贫工作较难推进。不过，由于社会流动的存在[26]，村民们将更多的时间和精力投入到其他地方，而花费在精准扶贫冲突中的精力有所消减，因此矛盾并未进一步激化。
（二）村民间冲突：“不满情绪居高不下”
基于“规模控制”原则，在走访摸索各村具体情况后，每个村的贫困人口均是按指标分配，表明精准扶贫政策内含有“规模排斥”，造成村民之间为争夺贫困指标恶性竞争，人际关系不太融洽。在贫困识别完成后，村民之间的矛盾与冲突依旧居高不下。实地调研发现，这种冲突主要表现为两个方面：
一是非贫农户对贫困户乱占资源不满。在访谈中了解到，由于国家针对贫困户的健康扶贫政策优惠多、力度大，部分贫困户长期“驻扎”医院和村卫生室，造成医疗资源被严重浪费，导致其他有真正医疗需求的群众无法得到及时诊治。
“贫困户政策好，住进医院就不出来，真正有看病需求的非贫困户却没有床位。”（访谈编码：CZS-20181101）
二是异地扶贫搬迁后的邻里矛盾增多。过去，散居在山头的贫困户单家独户生活，各自有各自的活动场域，行动相对自由。自从异地搬迁集中居住后，由于生活习惯的不同，邻里之间摩擦不断，纠纷频起。每每于此，村干部都要上门调解。上述两类现象看似只是群众间的生活冲突，但其背后深刻地暴露出精准扶贫实践中村庄治理的不足，尤其体现了制度设计的缺陷。这种不足和缺陷如果在基层治理过程中不及时加以调适和纠正，将会长久地影响村庄团结。
（三）科层间冲突：“层级加码与数字化考核”
精准扶贫对于各级领导干部而言既是一项具体工作，又是一项政治任务。为完成这项政治任务，各级政府多是采用运动式治理方式[27]。这就带来了层级政府间的摩擦与冲突。而处在扶贫一线的干部们面对压力型体制和运动式治理更为感到力不从心，对上级政府的工作安排常常抱怨不已。抱怨之下反映的正是科层间的冲突关系，主要体现为三点：
其一，扶贫干部人数少且补贴无。以Z县Y村为例，该村此前两委干部仅3人，鉴于扶贫任务较重，又增补2人，后又配备教育局扶贫干部2人，但即便如此，面对诸多扶贫工作仍显压力重重。不仅如此，扶贫干部表示政策上缺乏针对驻村干部的专项补贴保障。一位驻村干部表示：
“需贴钱驻村，且贴的口子越来越大。”（访谈编码：ZCG-20181102）
其二，扶贫档案材料多且变动大。扶贫干部指出，一方面，扶贫档案涉及基本信息、脱贫规划、走访记录等诸多内容，材料数量居高不下；另一方面，档案标准、格式与填写规范等变动频繁，新标准确立以后，需更新以往数年档案材料，造成重复劳动。但处在“夹心层”的基层组织又不得不执行上级政府安排。
其三，脱贫考核次数多且爱攀比。脱贫考核验收工作需要准备大量的档案、报表，部分领导干部在开会时对此表示肯定，认为其工作认真踏实。这就使得各地的档案工作攀比成风，导致扶贫干部将80%的精力倾斜在考核材料上，走访贫困户的时间反而有限。
不少学者对此有过深入研究，指出为缓解科层间冲突，各级扶贫干部采取应对型策略，使得精准扶贫在具体的实践过程中演化为“文本扶贫”“数字扶贫”，造成了真正意义上的贫困治理缺失[28]。
（四）项目制冲突：“投入与产出不成正比”
在Z县，除了基于人际关系的主体间冲突，精准扶贫过程中还有一类较为典型的项目式冲突。具体来说，为推动精准扶贫顺利完成，国家相继推出了不少扶贫项目，但效果均不太理想。以产业扶贫和金融扶贫为例，一是产业扶贫周期长、见效慢。对处于山区地形的Z县而言，当前产业扶贫的项目多是传统农业类项目，非农产业如二产、三产较难引入，而涉农扶贫产业大多存在“周期长、效益低、见效慢”的弊端，往往带来资源投入的“内卷化”[29]。加之当前该县多数农村地区产业扶贫刚刚起步，使得产业扶贫效果难以凸显。二是金融扶贫风险高、借贷难。一方面，金融扶贫有风险，部分贫困户“宁可苦熬，不敢贷款”，并且金融贷款限制多，贷款难；另一方面，小额金融贷款作用有限。一般来说，针对村民个体的贷款项目具有数额小、难见效等特点。一位村支书表示：“村民借贷担心亏了怕还不起；即使贷了，贷多了，银行不愿意，贷少了，根本起不了作用。”
四、结构性失衡：贫困治理困境的根源探析
借助于Z县精准扶贫实践个案可以发现，当前我国贫困治理场域下的困境具体表现为干群间冲突、村民间冲突、科层间冲突和项目制冲突。基于“结构—冲突”的解释框架，贫困治理冲突产生的根源在于结构性要素的失衡，具体呈现为以下四个方面。
（一）制度结构的非稳定性
在诺思看来，制度作为一整套规则和合乎伦理道德的行为规范，旨在为社会提供框架，人们在其中能够相互影响，同时可用来约束个人行为[30]。这就是说，制度具有结构性特征，能够塑造社会秩序。在精准扶贫实践中，运动化机制作为一项制度安排，其背后同样有着较为深刻的结构特征[31]，这种结构特征主要体现为制度结构的非稳定性。从理论层面看，针对精准扶贫的制度安排愈合理，制度结构就会愈发稳定，社会冲突强度和烈度就会愈弱；相应地，制度安排愈不足，制度结构就愈松散，社会冲突强度与烈度就会愈深。从具体实践层面看，贫困治理形成的是层级落实的制度安排，但各级政府的利益诉求却又并非全然一致，分别生成有各自的行为逻辑，使得行政化体制与政策落实机制之间产生出一种张力，形成了相对紧张的关系。而为了调和这种紧张关系，就需要采取一些针对性、形式化手段，进行选择性治理，如会议、文件、汇报、检查等事项层出不穷，最终导致政策“悬浮”[32]。这一整套运行机制呈现出正式制度与非正式制度两种类型，这两种类型制度背后反映的正是精准扶贫制度结构的不稳定性，这种不稳定性带来了精准扶贫的“双重错位”，即上级政府的加码要求与乡镇政府既有职能之间的鸿沟愈来愈大，以及贫困户、非贫困户的高标准要求与扶贫队伍应尽职能之间的距离愈来愈远。
（二）利益结构的非均衡性
精准扶贫政策作为一项国家战略，其初衷是提升人民的整体生活水平，但由于利益分配问题，在部分贫困地区却成为一种“制度性负担”。马克思认为，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[33]，这就说明“利益是人类一切行动的起点，也是一切行动的归宿”[34]。我国贫困治理场域中的主体性冲突主要来自于利益结构的非均衡性。具体而言，主要体现在三个维度：一是村际利益分配结构的非均衡性。Z县作为国家级贫困县，贫困村庄较多，但不同类型村庄的贫困程度各有差异。因此，村庄之间在进行利益调配时往往会产生很多博弈。如果一个村庄拿到的扶贫指标少于周边其他村庄，该村两委干部会受到来自于本村村民的压力。这种压力在村务工作中会进一步转化为干群冲突。二是村民间利益分配结构的非均衡性。每一个村民都有自己的利益需求，而不同的政策导向必然会造成一部分村民获利而另一部分人失利。失利方在一定程度上会产生一种“相对剥夺感”。为了消解自身的不公平感和相对剥夺感，他们往往会在与扶贫干部的互动交流中制造摩擦，冲突由此而生。三是政府间利益结构实现的非均衡性。扶贫绩效对各级政府而言就是其利益所在，但囿于各村、各乡镇情况迥异，脱贫进度各不相同。而各级政府和各扶贫干部为更好地提高扶贫绩效，往往会采取非制度化方式实现脱贫目标。在非制度化实施过程中，不可避免地会引起治理冲突，如出现政府要其脱贫而贫困户不愿脱贫等对立局面。
（三）治理结构的非对称性
不同于制度结构，治理结构指的是在推动制度落地过程中治理主体所采取的治理模式，以及在这一治理模式下所形成的治理格局。由于在贫困治理结构中，包含有贫困户、非贫农户、村两委干部、驻村干部、各级扶贫领导等群体，因此，在精准扶贫实践中，应充分尊重他们的主体性地位，但在具体操作中却不甚理想。很多贫困地区因为政府的“强势”扶贫，使得相关群体在精准扶贫过程中缺位，造成村庄内部的结构化治理困境[35]。一方面，贫困户参与不足。在扶贫政策落实过程中，部分贫困户脱贫参与性与行动力不强，干部工作“一头热”。贫困户稍不满意，就向帮扶干部问责，使得扶贫干部产生畏难情绪。另一方面，与非贫困户交流不深。精准扶贫工作要想顺利实施并按期完成，仅靠政府干部和村干部还远远不够，更需非贫农户的大力支持。但在Z县，由于治理行为有着“治理记忆”与“治理的惯性”，很多村庄的贫困治理如过去村务治理一般只有扶贫干部“在场”，导致非贫农户对扶贫的相关政策了解不够、信息掌握不深，这种治理结构的不对称性最终造成非贫农户“不买账”。不过，在贫困治理中，非正式制度的存在使得治理结构富有了一定的弹性，这种结构化弹性为冲突双方提供了缓和空间，一定程度上弥补了治理结构非对称性带来的不足。
（四）资源结构的非对等性
精准扶贫中制度结构的非稳定性、利益结构的非均衡性与治理结构的非对称性在很大程度上是造成贫困治理困境的重要原因，但不容忽视且更为重要的因素在于资源的有限性及其带来的资源结构的非对等性。一是自然资源的不对等分布。自然环境的限制是给精准扶贫造成困难的关键性原因之一，这种先天条件的制约决定了其发展的滞后，表现在两个方面：一方面，县域经济发展不充分。大部分深度贫困县地处偏远山区，县域经济长年发展不足，对于扶贫的政策性资金投入有限，因此，经济带动作用并不明显。另一方面，山区农村基础设施显著不足。地处山区的大部分村庄因山高路远，基础设施需求较大，但地方政府的供给能力相对有限，资金配套难以及时到位，常常造成较大的经费缺口。因此，在缺乏基础设施的情况下，很难吸引市场进驻、企业投资，或是即便将企业引入乡镇，仍然要面临着“进镇易、进村难”的困境。二是权力资源的不对等使用。权力作为一种隐性资源，其对自然资源与服务资源的支配关系到精准脱贫工作的整体布局。权力资源使用得当，则会减少治理中的冲突；反之，则会加剧冲突。有学者曾从权力资源视角研究发现，精准扶贫政策在嵌入农村社会过程中，由于农村基层存在权力的差序格局，使得村干部在扶贫过程中部分地产生了寻租行为，进而引发了贫困治理冲突[36]。
五、贫困治理冲突的应对
通过对Z县精准扶贫案例的分析可以发现，当前我国贫困治理场域存在着两类冲突，即主体性冲突和项目制冲突，其中，主体性冲突又具体表现为村民间冲突、干群冲突和科层间冲突。从“结构—冲突”的分析视角去看，两类冲突产生的根源是在精准扶贫政策实践过程中存在着结构性要素的失衡，集中体现为制度结构的非稳定性、利益结构的非均衡性、治理结构的非对称性、资源结构的非对等性。不过，在科塞看来，冲突是普遍存在的，是社会自我调节的一种机制，只要适时做好针对性调适，做到均衡性治理，就可让冲突在可控范围内。从这个意义上说，当前我国精准脱贫工作正处于决胜攻坚阶段，为更好地推进贫困治理，建议各地应着力从以下几个方面着手：
一是从“物质扶贫”转变为“精神扶贫”，使村民群众“富脑”。首先，引导贫困户与非贫困户主动参与脱贫。通过完善精准扶贫的体制机制，变“大包大揽”为“共同参与”。如可实施竞争性扶贫机制，形成正确导向，让贫困户在相应的付出中珍惜扶贫政策，进而帮助其摒弃“不愿脱贫”“争当贫困”的“等靠要”思想。其次，强化贫困户感恩教育。笔者调查的部分乡镇通过召开“感恩大会”等形式引导贫困户学会感恩，并取得一定成效。因此，建议其他贫困地区创新教育形式，激发贫困户对党和政府的“感恩情怀”。最后，增强贫困户脱贫信心。要为有劳动能力的贫困户做好脱贫规划，大力开展劳动技能培训，增强个体发展能力；对于缺乏劳动能力的贫困户，采取政策兜底机制，给予政策关怀，增强他们的脱贫信念。
二是变“服务档案”为“服务群众”，给扶贫干部“减负”。第一，因地制宜，让扶贫档案“减量”。建议各地采取因地、因情制宜的扶贫方略，尤其是在档案填写和归整方面要探索符合本土工作实情的高效、便捷的管理方式，在对档案材料的管理保持高要求的同时，避免“一刀切”和“攀比风”。第二，明察与暗访相结合，为扶贫干部“减压”。在采取面上验收的同时，可尝试以暗访的形式进行考核，降低基层干部陪同压力，以及减少为“靓化”材料而耗费的时间与精力。与此同时，要完善扶贫干部的激励机制，提高致力于扶贫一线的基层工作人员的积极性。第三，做好顶层设计，保扶贫工作“顺畅”。在对制度与政策进行顶层设计时，一方面，要考虑考察指标的可操作性、稳定性，避免有争议、常变动；另一方面，要兼顾后期政策落实的可行性、便捷性。
三是从“产业扶贫”到“产业兴旺”，助贫困地区“腾飞”。为解决项目扶贫的低效难题，不少驻村扶贫干部与村干部均表示应将精准扶贫与乡村振兴战略相结合，有意识地在规划上从“产业扶贫”走向“产业兴旺”。基于此，建议从下述三点着手：其一，完善基础设施，为产业进驻“奠基”。就深度贫困地区而言，农村基础设施滞后是市场不愿进入、企业不愿投资的关键结构性要素。因此，要加大对贫困落后地区基础设施的投入，尤其是要大力改善农村水电路等基本设施，为产业兴旺打造良好的基础。其二，培育新型农业经营主体，为产业发展“拓路”。一方面，要用好村庄既有的种养大户与合作社，帮助其转型升级，进而带动村庄与村民的发展；另一方面，要培育属于本土的龙头企业，做好农产品深加工。可考虑以县为单位，分品、分类打造特色龙头企业，创新品牌。其三，以产业为支撑，建立防返贫机制。2020年以后在搭建起产业规模的同时，村庄可考虑建立防返贫的制度机制，如以村庄产业为依托，建立一笔扶贫基金，专项用于帮助贫困户，避免政府直接、长期“输血”。
| 
经济全球化并未发生根
联储宣布降息25个基点
四季度前期蛋价先涨后
太空水稻有了三代，天
罗志恒等:“特朗普2.0
熊园:特朗普再次当选
我国经济或受益于“消
粮价波动大?种粮不赚
菜粕 单边波动幅度将
连平：特朗普重新执政
伍戈：经济预期，改变
熊园：全面复盘史上4
发表于 2019-7-3 08:43:22
提升卡
置顶卡
多中心治理视角下农村集体经济发展动力机制
徐仪明：试论王阳明心学视域下的养德养生思
廖祖君:促进乡村治理理论与实践的有机结合
郭晓鸣:为推进中国乡村治理研究贡献学会力
