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陈明星 张华（中国科学院地理科学与资源研究所研究员、中国科学院大学教授;北京师范大学地理科学学部副教授） 当前，我国城镇化步入中后期，正处于深入推进新型城镇化、顶层谋划新时期新型城镇化发展战略与方针的关键时期。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展”“因地制宜发展小城镇，促进特色小镇规范健康发展”。科学认识小城镇发展演化的阶段特征，正确理解小城镇在以人为核心的新型城镇化战略中的角色和地位，对“十四五”及更长时期促进小城镇高质量发展，具有十分重要的现实意义。
改革开放后小城镇发展演化的三个阶段
小城镇的发展演化在很大程度上受到国家政策的影响。新中国成立后，为了加强市、镇建设和行政统一领导，国务院在1955年6月发布了《国务院关于设置市、镇建制的决定》，明确了设置镇的标准，并于1963年提高了设镇标准，各地对建制镇作了整顿、压缩，建制镇的数量从1961年的4429个减少到1978年的2173个。改革开放之后，小城镇的发展成为我国城镇化进程的重要组成部分，小城镇的数量、规模和质量随着经济的发展而稳步增长，并呈现较为明显的三个发展阶段（图1）。
小城镇数量快速增长阶段（1978—2002年）
1978—2002年为小城镇数量增长阶段，可以进一步细分为1984年之前的缓慢增长、1984—1991年和1992—2002年的快速增长三个部分。1984年以前，我国建制镇数量增长较为缓慢，从1978年的2173个，增加到1983年的2968个，5年间仅增加了795个建制镇，年均增长159个。1984—1991年，7年间增加了5269个建制镇，年均增长752个。1992—2002年，10年间增加了6062个建制镇，年均增长606个。在整个发展阶段中，建制镇数量快速增长，并于2002年达到最大值20601个。在此之后，建制镇的数量基本稳定在20000个左右，小城镇的发展已经不表现在绝对数量的增加上，而是反映在小城镇的规模扩张和质量提升上。
改革开放之后经济社会的快速发展，是小城镇数量快速增长的根本原因，除此之外，设镇标准的变化在小城镇数量增长的过程中起到了立竿见影的效果，1984年、1992年和2002年是其中的三个重要节点，也是阶段划分的重要依据。
1984年，国务院批转了民政部《关于调整建制镇标准的报告》，按照积极发展小城镇的城市发展方针，放宽了建制镇的设置标准，确立了以乡建镇的新模式。该报告规定：凡县级国家机关所在地，均应设置镇的建制；总人口在2万以上的乡，乡政府驻地非农业人口超过2000的，可以建镇；少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游区、边境口岸等地，非农业人口虽不足2000，如确有必要，也可以设镇的建制。此规定推动了建制镇的发展，小城镇的绝对数量迅速增加。建制镇的数量从1983年的2968个突增至1984年的7186个，一年间增长了4218个，增长了1.42倍，从此小城镇数量增长进入了快车道。
从1992年开始，随着各地撤区（公所）并乡建镇工作的逐步展开，镇的发展又明显加快。建制镇的数量从1991年的12455个增至1992年的14539个，一年间增长了2084个。到2002年，建制镇数量达到20601个，占同级行政区划数量的比重达到45.93%，并超过了乡的数量。
2002年，国务院办公厅发布了《关于暂停撤乡设镇工作的通知》。2003年，建制镇的数量开始缓慢下降，是1982年以来首次在绝对数上下降，下降的主要原因在于从20世纪90年代中后期开始推行的乡镇合并制度以及城市发展带来的街道办事处的设置。
小城镇规模快速扩张阶段（2002—2014年）
2002年之后，我国小城镇数量基本稳定，小城镇的成长方式由数量增长转变为规模扩张，尤其体现在人口规模和建成区面积的增加上。早在1998年党的十五届三中全会上，我国就确定了“小城镇，大战略”的发展方针。2000年又提出发展小城镇是实现我国农村现代化的必由之路，小城镇得到持续稳定的增长。2002年之后，虽然小城镇数量趋于稳定甚至稍有下降，但小城镇占同级行政区划数量的比重仍在稳定增长，到2020年达到54.61%。
我国建制镇的人口规模迅速增长。根据第五次、第六次全国人口普查资料，建制镇的平均镇域人口从2000年的24611人增长到2010年的30874人，建制镇的平均人口规模在十年间增长了25.45%。在东部沿海的广东省和江苏省，出现了人口规模超过50万的建制镇，这个人口规模超过了中国县级行政区的平均人口规模。如东莞市长安镇是2000年和2010年镇域人口最多的镇，人口规模达到59.48万和66.42万，在2020年的第七次人口普查中更是高达80.74万。在2010年第六次人口普查中，辖区人口超过20万的镇总数已经达到了102个，主要集中在东部沿海的广东省、浙江省和江苏省；东部多数省份中，20万以上和10—20万人口的规模较大镇所占比重高，而在中西部省份中，5—10万和5万以下人口的规模较小镇所占比重高。
我国小城镇的建成区人口和建成区面积也在增长之中。根据《中国城乡建设统计年鉴》的村镇统计资料，2000年我国村镇地区建制镇的平均建成区面积为102公顷，2010年和2020年分别达到189公顷和230公顷；建成区户籍人口从2000年的6871人增长到2010年的8274人和2020年的8817人。无论从土地规模还是人口规模来看，21世纪的前十年是我国小城镇规模快速扩张的重要时期。
小城镇质量稳步提升阶段（2014年以来）
2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》正式发布，国家开始实施新型城镇化战略，走中国特色新型城镇化道路成为广泛共识。随着新型城镇化战略的实施，小城镇发展也进入了质量提升的新阶段。2016年国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号），特别强调了要提高县城和重点镇基础设施水平，加强县城和重点镇公共供水、道路交通、燃气供热、信息网络、分布式能源等市政设施和教育、医疗、文化等公共服务设施建设。2020年国务院办公厅转发国家发展改革委《关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》（国办发〔2020〕33号），指出各地特色小镇建设取得一定成效，涌现出一批精品特色小镇，但也出现了部分特色小镇概念混淆、内涵不清、主导产业薄弱等问题，要以培育发展主导产业为重点，健全激励约束机制和规范管理机制，有力有序有效推进特色小镇高质量发展。近年来，小城镇在人均住宅建筑面积、供水普及率、人均公园绿地面积等反映基础设施和公共服务水平的指标上提升较快。如供水普及率从2007年的76.6%增长到2010年的79.6%和2020年的89.1%，人均公园绿地面积从2007年的1.8平方米增长到2010年的2.0平方米和2020年的2.7平方米（数据来源：《中国城乡建设统计年鉴》）。
小城镇在中国城镇化进程中角色作用变化与分异
小城镇是城市与乡村联系的重要纽带，在城镇体系中发挥着承上启下的作用，是我国新型城镇化发展的重要组成部分。随着城镇化发展阶段变化和新型城镇化持续深入推进，小城镇在其中的作用也发生着变化。同时，由于资源禀赋、区位条件和经济社会发展基础的差异，小城镇发展也出现了显著的分异。
城镇化起步至中期：小城镇、大战略，地位愈加重要
改革开放初期，家庭联产承包责任制的落实极大地提高了农村的劳动生产率，使之前的农村隐性剩余劳动力显性化。而城市的市场经济发展与体制改革还未充分展开，城市经济对农村剩余劳动力的吸纳能力很有限。在这样的背景下，乡镇企业异军突起，很多农村剩余劳动力“离土不离乡”，就近到乡镇企业工作，小城镇就扮演了城镇化进程中农村剩余劳动力转移“蓄水池”的重要角色，在农村剩余劳动力向城镇转移的过程中发挥了非常重要的作用和历史性贡献，实现了就地就近的城镇化。
党和国家关于城镇发展的政策方针对这一时期的小城镇作用也进行了充分肯定。1998年党的十五届三中全会指出，“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。“小城镇，大战略”发展方针由此确立。2000年6月中共中央、国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出小城镇占有重要地位，发展小城镇有利于解决现阶段农村一系列深层次矛盾，是实现我国农村现代化的必由之路。2001年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中明确指出，发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径，应着重发展小城镇。
城镇化步入中后期：角色定位变化，但在城乡融合中不可或缺
随着城镇化、工业化的大规模推进，各方资源不断向城市涌入，乡村中人力、物力等各类资源要素向城市集中，城市特别是大城市在城镇化进程中的地位愈发重要，形成了都市区、都市圈、城市群等城镇化发展空间新形态，更大空间范围、更远迁徙距离的异地城镇化发展成为主要途径。与此同时，乡镇企业发展势头减弱，小城镇吸纳劳动力的能力下降，以小城镇为载体的就近城镇化进程减慢。
2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出，要把城市群作为推进城镇化的主体形态，其他城市和小城镇点状分布。小城镇在城镇化中的作用和总体地位明显下降。2011年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》强调，有重点地发展小城镇。2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确指出，城市群地区是城镇化的主战场。同时，延续了有重点地发展小城镇的发展方针。2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，要因地制宜发展小城镇，促进特色小镇规范健康发展。总体而言，随着我国城镇化步入中后期，以都市圈、城市群为主体形态，沿海和中西部地区的城市群和大城市快速发展，小城镇在中国特色城镇化发展进程中的总体地位趋于下降，这也符合城镇化发展的客观规律和现实。
但小城镇仍是合理城镇体系中不可或缺的重要环节，在国家新型城镇化、乡村振兴以及城乡融合发展战略的深入推进中具有重要意义。新型城镇化的核心是人的城镇化，农民工市民化是人的城镇化的关键，也是乡村振兴的重要主体。城镇化与乡村振兴是不可分的整体。小城镇天然的是连接城市和农村的重要纽带，同时具有城镇和乡村的双重属性，既是城镇不可分割的一部分，也是乡村的重要组成。城乡融合发展是发展的客观规律，也是破解发展不平衡不充分的现实需要和重要抓手。国家“新型城镇化工作部际联席会议”也已经更名为“城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议”。小城镇一方面是城市各种资源向乡村辐射扩散的重要节点，另一方面也是乡村各种资源流动的枢纽，扮演着为广大乡村腹地提供各种服务的重要角色。因此，小城镇是城乡融合发展的重要战略支点。
小城镇发展不断分化及其背后的地理邻近因素：距离大中城市的距离
在经济全球化、产业转型与区域发展过程中，小城镇也毫不例外地受到波及，小城镇的发展不断分化。东部沿海发达地区的小城镇，在全球化的发展过程中利用土地价格低廉、劳动力资源丰富的优势，成为大企业的加工制造基地，成功融入了全球的产业链和价值链之中，有力推动了小城镇经济社会的快速发展，人口集聚效应明显，一部分小城镇发展规模与水平逐步向中小城市转变。近年来，人口出现了向中西部地区回流的新趋势，以省会城市为代表的中西部地区大城市获得了发展机遇，尤其是在“强省会”思路和措施的推动下，中西部省会城市等大城市周边的小城镇也获得一定发展机会，特色化小镇涌现。与此同时，更为广大的中西部地区小城镇则面临着经济发展活力不足，就业岗位有限，小城镇人口流失、规模减小，甚至走向衰退和基础设施闲置的尴尬局面。
影响小城镇发展的因素复杂多样。总体上看，地理邻近因素在很大程度上决定了小城镇的发展态势与潜力，即小城镇距离城市群、都市圈和大中城市的地理距离。在城市群、都市圈范围内的小城镇，随着城市区域一体化步伐加快，时空约束减弱，近邻效应加强，小城镇逐步被纳入城市区域的更大空间范畴中进行要素的优化配置，小城镇产业经济社会系统和科技水平等各方面有所提升。在大中城市附近的小城镇，处于大中城市的辐射范围，充分利用中心城市辐射的要素资源，加以自身的劳动力和土地资源优势，能够参与大中城市的产业分工和协作之中，促进自身经济社会发展。相对而言，远离大中城市的偏远地方小城镇很难承接到城市要素和发展资源，仍以传统农业经济社会为主体，可能会面临进一步被边缘化的风险。
“十四五”时期小城镇发展的政策建议
既要客观判断小城镇在中国特色新型城镇化中地位与角色功能的变化，也要充分认识小城镇在城乡融合发展与推动共同富裕中不可或缺的作用。在“十四五”乃至更长一段时期内，小城镇发展的总体思路是因地制宜、分类引导、挖掘特色、精准施策，统筹推进异地城镇化和就近城镇化，促进小城镇健康高质量发展。
城市群、都市圈内小城镇因势利导，进一步提升人口经济综合承载能力
城市群、都市圈是新型城镇化发展的主战场和主体形态，是中国参与国际竞争和全球化分工的中坚力量。但在城市群、都市圈内的核心城市中心城区，往往存在人口承载能力已经接近上限、交通拥挤等城市病的突出现象。城市群、都市圈内的小城镇可以因势利导，承接核心城市的产业外溢，促进先进制造业和现代服务业的发展，进一步加强城镇基础设施和基本公共服务能力建设，符合条件的可以适当加快行政区划调整步伐，提高这类小城镇经济社会活动的综合承载能力，有序承接核心城市的人口和产业疏解，与核心城市实现共赢发展。
大中城市周边小城镇突出比较优势，建设功能特色鲜明的城乡融合节点
党的十八大以来，在四大板块基础上深入推进长江经济带、黄河流域、成渝双城经济圈等区域战略，全国区域发展的协调性不断增强。中西部地区以省会城市为代表的大中城市迎来新一轮发展机遇，是我国区域经济社会发展的重要增长极。大中城市周边小城镇要充分发挥区位优势，对接大中城市市场和产业，挖掘比较优势，如依托丰富的自然资源、秀丽的山水田园、厚重的历史沉淀等，引导以文化旅游产业、农林渔业产业、历史民俗风情等为主导产业的特色小城镇发展，建设功能特色鲜明、宜业宜居宜游、促进城乡融合的小城镇。
大量人口流出地区、发展条件和潜力均不足的小城镇适当合并
在城镇化发展过程中，一部分地区人口流入和集聚，另一部分地区人口流失和衰退，这是正常现象。对于那些受自然条件、区位因素、发展基础等各种原因影响，仍以农业经济为主，二三产业发展严重不足，青壮年人口流失严重，甚至引起人口规模、经济体量出现绝对收缩的小城镇，应科学地分析评估其发展条件、态势与潜力，适当合并乡镇，提升小城镇要素统筹配置的腹地空间范围和人口规模，是促进小城镇健康发展的重要措施。并对其未来发展进行科学规划，合理确立小城镇发展的目标、重点和实现路径。
边境、偏远、乡村人口众多等特殊类型地区小城镇需要特殊扶持政策加强巩固
边境地区小城镇发挥着维护国家安全的重要功能，为边境地区社会稳定提供了重要保障；偏远人口稀少地区的小城镇发挥着物资集散的功能，为分散的广大乡村地区集中提供不可或缺的教育、医疗等公共服务；乡村人口众多地区的小城镇发挥着城乡融合的重要功能，为城乡融合提供了重要支点。加大对边境、偏远、乡村人口众多等特殊类型小城镇发展的支持力度，有序推进农业转移人口市民化，进一步加强巩固这一类小城镇的人口集聚与经济社会发展等功能，保障国家安全和社会稳定。（来源：《国家治理》周刊2022年4月下）
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