冯林 刘阳：农业政策性担保机构何以降低农贷利率

冯  林1  刘  阳2

作者单位：1.山东财经大学山东金融发展研究院；

                2.国家税务总局淄博市淄川区税务局

原文刊发：《中国农村经济》2023年第4期

在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，党中央着眼全面建成社会主义现代化强国的战略目标，作出建设农业强国的重大战略部署。加快建设农业强国需要大量资金投入，尤其是金融资本投入。农业政策性担保是政府运用融资担保工具解决农业经营主体融资难、融资贵问题的重要制度安排，也是政府财政发挥“四两拨千斤”的杠杆作用、引导和撬动金融资本投入农业的关键发力点。从国际经验来看，借助政策性担保机构降低农业经营主体融资门槛和融资成本也是世界多国的普遍做法（Zander et al.，2013；朱艳静和冯林，2020）。

2016年以来，中国逐步建成了专注农业、市场化运作、覆盖全国的农业政策性担保体系。截至2023年1月末，中国农业政策性担保体系中的33家省级农业政策性担保机构累计服务新型农业经营主体数量达319万个，在扩大银行农业信贷投放范围方面成效初显。随着农业政策性担保机构客户甄别能力增强，银行开展农业担保贷款业务的积极性不断提高。实地调查发现，具备客户甄别能力的农业政策性担保机构会将潜在客户推荐给贷款利率较低的银行。银行则为了从担保机构获取更多担保贷款客户，主动提高自身风险分担比例，或者在贷款额度和贷款利率等方面给予农业经营主体更优惠的条件。可见，农业政策性担保机构开始在担保贷款业务中发挥激活银行竞争的作用。

基于农业政策性担保机构在功能上的新变化，它们在促进银行扩大农业信贷规模的同时，能否降低农业贷款利率？作用机制是怎样的？本文基于中国15家省级农业政策性担保机构2018年1月至2019年4月期间的479笔担保贷款数据，实证检验农业政策性担保机构对农业贷款利率的影响及其作用机制，并探讨农业政策性担保机构对不同类型银行、不同类型客户农业贷款利率影响的异质性。本文的边际贡献包括三个方面：一是补充农业政策性担保机构对农业贷款利率的影响效果的微观证据。二是揭示农业政策性担保机构影响农业贷款利率的机制，拓展农业政策性担保机构发挥的功能及其对农业贷款利率的作用机制的相关理论。三是丰富农业政策性担保机构对不同类型银行和不同类型客户农业贷款利率影响差异的研究。

在农业政策性担保实践中，担保机构的基础功能是分担银行发放农业贷款的风险。风险分担直接降低银行发放农业贷款的交易成本和风险，因而有可能引导银行降低农业贷款利率。但不可否认的是，农业政策性担保机构能否通过风险分担机制降低农业贷款利率存在不确定性。因为担保机构介入信贷市场后，在一定程度上解决银行与借款人之间信息不对称问题的同时，担保机构与借款人之间、担保机构与银行之间又产生了新的信息不对称。如果担保机构缺乏有关借款人的充分信息，不仅会增加银行和担保机构之间的交易成本，而且还会加剧银行面临的逆向选择和道德风险（付俊文和赵红，2004；郝蕾和郭曦，2005）。所以，农业政策性担保机构能否降低银行贷款利率，取决于自身在农业行业客户信息挖掘和信用评价方面是否比银行更具信息和成本优势。

农业政策性担保机构在缺乏信息和成本优势的条件下发挥风险分担功能，仅仅是将农业信贷风险进行了转嫁，并不能从根本上降低银行面临的交易成本和风险。而如果农业政策性担保机构利用自身信息和成本优势，则可以更加准确地判断农业信贷客户的信用状况和风险水平，提高银行客户质量、降低银行信息成本和农业贷款整体风险水平，即发挥客户甄别功能，为银行的农业贷款投放赋能。银行与农业政策性担保机构合作后，随着自身交易成本和风险下降，会逐步下调农业贷款利率。农业政策性担保机构的风险分担功能和客户甄别功能虽然均可以降低农业贷款利率，但客户甄别功能对于降低农业贷款利率的作用可能更加突出。基于上述分析，本文提出研究假说1。

构建竞争性的信贷市场是中国农村金融市场改革的重要内容（彭澎和周月书，2022）。在农村信贷市场中，银行之间的竞争同样有助于提高农业经营主体信贷可得性（董晓林和杨小丽，2011），避免贷款利率过度升高（马九杰和吴本健，2012）。一般来说，农业政策性担保机构的风险分担功能和客户甄别功能均有助于降低银行发放农业贷款的交易成本和风险，吸引更多银行开展农业担保贷款业务，从而激活银行竞争。如果农业政策性担保机构缺乏客户甄别能力而单纯发挥风险分担功能，对银行的吸引力就十分有限，开展农业担保贷款业务的银行也就较少，农业担保贷款的“定价权”将更多地掌握在银行手中。银行为实现利润最大化，将尽可能提高担保贷款利率。在这种情况下，农业政策性担保机构难以引导银行降低农业贷款利率。而如果农业政策性担保机构具备客户甄别能力，则可以吸引更多银行开展农业担保贷款业务。开展农业担保贷款业务的银行越多，银行围绕农业担保贷款客户的竞争就越激烈，就越倾向于降低贷款利率，以获取更多的客户资源。此时，农业政策性担保机构就可以充分发挥客户甄别功能，增强自身市场地位和谈判优势，利用银行竞争机制引导银行降低农业贷款利率。基于上述分析，本文提出研究假说2。

1.被解释变量。本文被解释变量为农业贷款利率，采用农户获得农业担保贷款的年化利率来衡量。

2.核心解释变量。本文核心解释变量包括风险分担与客户甄别两个变量。风险分担采用农业政策性担保机构承担的客户违约风险比例来衡量。客户甄别则根据农业担保贷款客户调查环节中农业政策性担保机构与银行“见贷即保”、双方共同开展客户调查和“见保即贷”三种客户调查模式构造代理变量，上述三种客户调查模式中，农业政策性担保机构发挥的客户甄别功能逐渐增强，银行需要支付的客户调查成本依次递减。

3.机制变量。本文机制变量为银行竞争。该变量借鉴赫芬达尔-赫尔希曼指数（Herfindahl-Hirschman index）的基本思想构造而得，用于刻画农业担保贷款业务中各放贷银行之间的竞争程度。该指数越小，说明农业担保贷款业务中银行之间的竞争越激烈。

4.控制变量。本文选取客户年龄、客户性别和客户文化水平三个变量控制担保贷款客户特征对农业贷款利率的影响，选取贷款额度、贷款期限、获贷时间和放贷银行四个变量控制担保贷款合约特征对农业贷款利率的影响，选取在保余额和员工总数两个变量控制担保机构特征对农业贷款利率的影响，选取客户关系、银担关系两个变量控制担保贷款客户与担保机构、放贷银行与担保机构之间关系（各主体间关系特征）对农业贷款利率的影响，选取地方财政收入和经济发展水平两个变量控制省份经济特征对农业贷款利率的影响。

本文研究使用2018年1月至2019年4月期间发生的479笔农业担保贷款数据。该数据来源于2019年5月课题组对15家省级农业政策性担保机构担保贷款业务的抽样调查。此外，担保机构层面数据来源于上述15家农业政策性担保机构，包括在保余额、员工数量、农业政策性担保机构合作的放贷银行数量、担保贷款余额或新增担保贷款中各放贷银行所占的份额。地方财政收入和经济发展水平数据来源于各省、自治区、直辖市或计划单列市的统计年鉴。本文采用普通最小二乘法估计模型中各变量的系数。

农业政策性担保机构风险分担与客户甄别对农业贷款利率影响的回归结果显示，在加入所有控制变量的情况下，客户甄别在5%统计水平上显著，说明客户甄别对农业贷款利率具有显著的负向影响，即农业政策性担保机构的客户甄别功能越强，农业贷款利率越低。虽然从理论层面看，农业政策性担保机构风险分担功能有可能引导银行降低农业贷款利率，但对比风险分担与客户甄别的回归结果可以看出，农业政策性担保机构主要通过客户甄别机制而非风险分担机制引导银行降低农业贷款利率，从而验证了假说H1。这一发现意味着，引导银行降低农业贷款利率，不能单纯依赖农业政策性担保机构的风险分担功能，应当更加注重培育担保机构的客户甄别能力，并利用其客户甄别功能为银行赋能。

为进一步考察农业政策性担保机构是否通过风险分担和客户甄别功能提高银行竞争水平，本文分别估计风险分担和客户甄别对银行竞争的影响，估计结果显示，风险分担和客户甄别对银行竞争具有显著的负向影响。尽管农业政策性担保机构的风险分担功能有助于激活担保贷款业务中的银行竞争，但风险分担对农业贷款利率的影响并不显著，说明农业政策性担保机构的风险分担功能无法借助银行竞争机制降低农业贷款利率。进一步观察发现，风险分担估计系数的绝对值明显小于客户甄别估计系数的绝对值，说明相对于风险分担功能来说，农业政策性担保机构的客户甄别功能可以更好地激活银行竞争，假说H2得以验证。

农业政策性担保机构发挥作用离不开银行参与，不同类型银行在分支机构数量、负债成本、风险容忍度等因素会影响其农业信贷投放决策和定价。其中，包括国有商业银行和股份制银行在内的大中型银行，在全国范围内开展经营活动，但在农村地区的网点和从业人员较少，它们面临更严重的信息不对称问题。然而，城市商业银行、农村商业银行（农村信用社）和村镇银行等小型银行，在农村地区的网点和从业人员相对充足，面临的信息不对称问题相较于大中型银行更小。根据银行类型进行分样本回归结果显示，农业政策性担保机构的客户甄别功能有助于降低大中型银行的农业贷款利率，但对小型银行的农业贷款利率没有显著影响。

上述结果表明，农业政策性担保机构的客户甄别功能可以促进农村地区网点和从业人员不足的大中型银行降低农业贷款投放的交易成本和风险，即发挥为银行赋能的作用。但遗憾的是，农业政策性担保机构并未通过客户甄别功能促进小型银行降低农业贷款利率。一方面，可能因为小型银行在农村地区网点较多、人员充足、自身客户甄别能力较强；另一方面，可能因为小型银行受限于较高的负债成本和经营成本，不愿降低农业贷款利率。上述研究发现印证了农业政策性担保机构发挥客户甄别功能降低大中型银行农业贷款利率的作用，同时也说明农业政策性担保机构能够帮助大中型银行加速业务下沉，提高农业信贷市场中的银行竞争水平，从而进一步借助银行竞争机制降低农业贷款利率。

一般来说，无借贷记录客户比有借贷记录客户面临的融资约束更为严重。相对于无借贷记录客户来说，银行更愿意服务有借贷记录客户，因为银行服务后者所面临的信息不对称问题更小，付出的信息成本和交易成本更低。根据客户类型的分样本回归结果显示，在控制农业政策性担保机构的风险分担功能的情况下，农业政策性担保机构的客户甄别功能有助于降低无借贷记录客户的贷款利率，而对有借贷记录客户的农业贷款利率不具有显著影响。上述结果一方面说明农业政策性担保机构在银行服务无借贷记录客户时，能够通过自身客户甄别功能为银行赋能，另一方面也说明农业政策性担保机构有利于降低无信贷记录客户的贷款利率。

第一，农业政策性担保机构的客户甄别功能可以降低银行发放农业贷款的交易成本与风险，通过为银行赋能引导银行降低农业贷款利率。但是，农业政策性担保机构的风险分担功能对农业贷款利率没有显著作用。

第二，农业政策性担保机构的客户甄别功能有助于提高农业担保贷款的银行竞争水平，通过激活银行竞争引导银行降低农业贷款利率。

第三，农业政策性担保机构能够通过客户甄别功能降低大中型银行和无借贷记录客户的农业贷款利率，但对于小型银行和有借贷记录客户的农业贷款利率没有显著影响。

第一，政策制定者应当着力增强和发挥农业政策性担保机构的客户甄别功能，不能单纯依靠担保机构的风险分担功能实现降低农业贷款成本的政策目标。

第二，应当引导农业政策性担保机构增强自身客户甄别能力，在激活银行竞争中发挥“催化剂”作用，通过促进银行竞争降低农业贷款利率，同时，应避免大中型银行利用担保机构扩大非对称竞争优势、扭曲市场竞争机制的问题。

第三，应扩大农业政策性担保机构对无借贷记录“首贷户”的覆盖面，帮助更多“首贷户”获得较低利率的农业贷款。