白洋等：耕地碳汇与粮食安全保障协同推进的制度完善

党的二十大报告指出，“实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。要完善碳排放统计核算制度，健全碳排放权市场交易制度。提升生态系统碳汇能力。积极参与应对气候变化全球治理”。耕地作为人类赖以生存的基础性环境要素，在保障粮食安全的同时兼具储碳固碳等生态系统服务功能，是重要的生态产品供给载体。由于耕地具有碳源和碳汇双重属性，需要统筹协调好粮食生产与耕地减排固碳二者之间的关系，完善相应的制度体系来实现二者的协同推进。2022年农业农村部、国家发展改革委联合印发的《农业农村减排固碳实施方案》中指出“推进农业农村减排固碳，是应对气候变化的重要途径”，要“加强农业农村减排固碳与粮食和重要农产品有效供给”。2022年10月生态环境部《中国应对气候变化的政策与行动2022年度报告》中指出“增加农田土壤碳汇”，“集中力量建设高标准农田”。根据国家顶层设计的指引，将耕地碳汇与粮食安全保障工作有机衔接，设计一套二者协同推进的制度模式，在助力双碳目标高质量达成的同时实现乡村振兴建设，具有重要的理论与实践研究价值。

耕地碳汇和保障粮食安全协同推进的问题研究，不论在理论还是实践层面，尚未引起学术界足够的关注。学者们从不同视角和维度，针对耕地碳汇的科学原理、耕地碳汇与粮食安全的关系、耕地碳汇市场机制等问题展开探讨，主要成果集中在以下几个方面：第一，针对耕地固碳原理及效果的科学研究。已有研究证实中国耕作土壤具有很高的固碳潜力。黄耀和孙文娟通过论证得出农业管理方式对耕地固碳效率有极大影响。曹丽花等认同上述观点，并从技术角度提出了解决方案。杨学明等研究得出农田土壤固碳对缓解全球变暖有重要价值。学者们的研究成果充分肯定了耕地碳汇的重要功能。第二，耕地碳汇与保障粮食安全二者关系的研究。何可和宋洪远认为粮食种植业是资源约束性行业，容易受到气候变化的影响。陈睿山等认为气候变化会降低粮食产量和质量，并提出可以通过固碳减排等农田管理措施来缓解气候变化对粮食安全的影响。王斌等认为开展农业减排固碳能够缓解气候变化压力且能提高土壤肥力使粮食稳产增产。张卫健等认为农业固碳减排与粮食安全有较强的协同效应。在耕地碳汇与粮食安全的关系问题上，学者们普遍认同二者间协同推进的可行性和必要性。第三，针对耕地碳汇市场机制的研究。刘文平等主张应加强耕地碳汇科学研究，完善中国耕地碳汇核算标准，构建耕地碳汇交易机制，在保障粮食安全的同时，可以提升耕地的固碳增汇能力。韩松等在分析国外耕地碳汇市场经验的基础上，提出了中国推进耕地碳汇交易的制度构想。徐小力则以耕地为主的农业碳汇交易的法律完善为研究对象，主张出台相关法律法规来推动中国农业碳汇的发展。上述研究成果表明，构建完善的市场交易机制是农业减排固碳与保障粮食安全协同推进的重要制度抓手，具有较高理论与实践研究价值。

综上，现有成果主要集中在科学原理、农业经济等研究领域，且以单方面论证粮食安全或耕地碳汇为研究对象，专门探讨耕地碳汇与保障粮食安全协同问题，并提出系统性制度安排的研究相对较少。应尽快推动实施中国耕地碳汇与保障粮食安全的制度协同工作。当前，学术界在二者关系厘清、政策法律完善、市场建设等领域尚缺乏系统性研究。本文在梳理现有成果基础之上，分析耕地碳汇与粮食安全之间的逻辑关系，并围绕二者协同推进中的立法保障、市场交易、监督管理等制度安排展开研究。

2.1 非洲各国对各类食物的对外依赖程度

耕地碳汇耕地，既是粮食种植的主要载体，也是陆地生态系统碳循环的重要组成部分。所谓耕地碳汇是指在科学合理的粮食种植管理过程中，以耕地土壤有机质提升为重点，采取秸秆还田等主要举措，种养相结合通过培肥固碳共同作用所形成的耕地固碳增汇模式。目前，中国耕地总面积为12 786.19万公顷,其中粮食种植面积为11 763万公顷，耕地碳汇具有广阔的发展空间。从实施类型来看，耕地碳汇主要由农作物植被碳汇和土壤碳汇构成。农作物植被碳汇因作物生产周期短，以及储存在作物体内的生物量碳库数量不稳定且容易通过呼吸作用挥发，碳汇效果不显著。耕地碳汇功能主要以土壤碳汇形式呈现。研究显示，自20世纪70年代中期以来，中国的植树造林、林业管理、草地保护、农作制度改革和保护性耕作等措施发挥了固碳功能，生态系统碳源/碳汇总体上随时间推移呈显著增加趋势。一方面，耕地碳汇功能实现需要依托土壤中的微生物，外源碳通过微生物合成代谢被转化为含碳物质固定并储存在土壤之中，但其碳收支容易受到农田管理措施和土地利用等因素的影响，如不合理的化肥使用、覆盖地膜等均会破坏土壤中微生物的生存环境，导致土壤固碳能力降低，使碳汇发展成碳源。另一方面，种植物光合作用也可将吸收的温室气体以有机质形式固存在土壤之中。中国耕地规模优势明显，耕地碳汇发展潜力巨大，是推动农业领域碳中和的有效举措。

2.2 粮食安全

粮食是维系个人生命、支撑国家发展的基础性要素。“国以民为本，民以食为天”。粮食安全被视作保障经济社会正常运转、维系国家安全的重要定盘星。截至2021年12月6日，国家粮食总产量68 285万吨，相较于2020年增长2.6%。当前，中国粮食供求仍然处于紧平衡状态，特别是粮食消耗向工业产业靠拢导致粮食需求量仍然存在刚性增长趋势。此外，粮食种植业容易受到气候波动影响，气候变暖、极端天气会对粮食生产构成威胁。加之，粮食种植业高投入、高产出的生产模式不仅会造成严重的面源污染问题，还会加剧粮食生产的不稳定性。受气候变化以及不可持续粮食生产方式等因素影响，粮食安全问题日益凸显。对既有粮食生产理念和生产方式加以检视，将气候变化应对与保障粮食安全有机结合，进而加以制度安排，对于新形势下解决复杂多变的粮食安全问题具有积极意义。

2.3 二者之间关联性

耕地碳汇与粮食安全之间存在正负关联性。第一，负相关性。盲目追求粮食产量采取高化肥投入等过度利用土壤行为不仅会导致土壤固碳能力的降低，还会加速耕地的碳源排放。如果推行耕地碳汇则需要减少化肥以及石化燃料的使用，一定程度上还需要休耕免耕，则无法保证粮食产量，存在“碳机会成本（Carbon Opportunity Cost）”升高风险，会促使农户扩大耕种规模从而加剧耕地的碳排放量，粮食生产呈现明显的负向碳汇效应。第二，正相关性。研究表明，粮食增产与土壤固碳之间的负相关性可以通过技术提升和管理创新等举措加以消弥，提升制度实施的边际贡献。中国耕地土壤尤其是中低产田有机碳固定速率低于全球平均值，东部和中部地区粮食生产的碳汇效应大于西部和东北地区。有学者运用生命周期法结合大数据分析，发现稻谷、小麦、玉米三类耕作减排固碳潜力明显。通过增加秸秆还田比例、氮肥优化管理、稻田间歇灌溉、免耕少耕轮作等技术创新、不同地区采取适度复种指数以及设立协调机构、完善激励机制等综合举措，有助于发挥粮食生产的正向碳汇效应。然而，上述目标的实现离不开系统整体思维指引下的管理模式创新，需要在粮食增产和耕地固碳减排之间找到一个利益平衡点，发掘粮食增产、农民增收、耕地减排固碳之间的最大公约数。寻求这一利益平衡点，需要在耕地数量、质量与生态“三位一体”粮食生产新格局下，探索耕地碳汇与保障粮食生产的兼容模式。

第一，保障耕地数量是前提。国家粮食安全需要统筹考量人口规模、科学技术、气候变化、国际贸易等因素，全方位加以夯实。其中，保有一定面积的耕地数量居于基础性地位。坚守18亿亩。耕地红线，严控耕地非粮化是耕地碳汇能够发挥正向价值的前提性条件。第二，加强耕地质量管理是基础。采取减排固碳一体化举措来提升耕地质量，不仅可以保障粮食增产增收，还是将粮食生产的生态价值转化为资产价值的逻辑前提。减排层面，如新品种的水稻与小麦不仅产量高且甲烷、一氧化二氮的排放率显著低于传统品种。生产过程中施用增氧剂、硝化或脲酶抑制剂也可以起到减排增产的作用。固碳层面，采取堆肥秸秆还田、保护性耕作等措施可以将农业废弃物中的碳转化为土壤有机物，在提升土壤肥力的同时有助于粮食增产增收。第三，耕地生态价值的市场化实现是关键抓手。传统粮食生产生态价值市场化不足，成为农民粮食生产收益的价值缺失环节。耕地碳汇交易则是将粮食生产的生态价值资产化、产品化、市场化的重要举措，对于增加农民种粮收益、提升农民种粮积极性具有明显正向价值。已有研究表明，粮食生产对生态碳汇总量具有显著正向影响，且复种指数的适度提升有助于发挥粮食生产的碳汇效应，可以通过耕作制度调整等手段加强土壤保护，挖掘粮食生产的碳汇潜力。综上，耕地碳汇与保障粮食安全的协同推进具备理论和制度上的兼容性与可行性，对于实现耕地经济效益、环境效益和社会效益的价值最大化具有积极意义（图1）。

3.1 助力双碳目标高质量完成

在保障粮食安全的前提下开展耕地碳汇项目，推动减排与固碳一体化实施,其正向价值显著。第一，可以减少温室气体排放。据统计，耕地利用行为排放的温室气体主要由甲烷以及一氧化二氮构成，这些非碳性排放的温室气体在推动全球升温方面高于二氧化碳排放。开展耕地碳汇需要农业生产者改变传统高能耗、高化学品投入的耕作方式，采取科学施肥，废弃物综合利用等低碳农业模式来减少温室气体的排放。第二，可以增加土壤固碳能力。据统计，2014年土地利用变化吸收碳汇约11.15亿吨二氧化碳当量，约抵消当年温室气体排放的9%，且种植物光合作用也可将二氧化碳固存于土壤之中，耕地生态系统固碳潜力巨大。此外，耕地之中每年会产生大量的秸秆生物质，可以为新型人工碳捕捉、碳封存技术提供物质基础，如秸秆可以为人工技术模拟光合作用的新型生物固碳技术EcoCCUS提供充足原料。因此，耕地碳汇实质上是减排与固碳一体化推进的过程，具有保障国家粮食安全、助推国家“双碳”目标的高质量达成的重要功能。

3.2 实现乡村振兴的重要手段

耕地碳汇的重要价值之一是将粮食生产中的生态价值市场化，也是实现乡村振兴的重要市场化举措。第一，耕地碳汇与粮食安全协同推进有助于农民增产增收。在国家推动将永久基本农田建成高标准农田的过程中，耕地碳汇市场潜力巨大。据研究统计，北京地区碳汇交易平均价为58.52元/吨，在按照充分发展绿色农业的理想情况下，每年每公顷土地固碳约0.889吨，全国耕地每年固碳约为11 252万吨。如果完全转为碳交易，耕地可拥有近百亿元的营收条件。尽管中国各地区资源禀赋和种植类型差异较大，但在庞大的耕地保有量下，开展耕地碳汇交易可以成为农民增收的重要经济来源。第二，耕地碳汇与粮食安全协同推进符合国家发展战略需求。开展耕地碳汇建设，将其有机融入国内和国际减排市场，在促成中国自主贡献减排、提升国家耕地碳汇国际话语权的同时，还可以发挥其在保障粮食生产、缩小城乡差距等领域的综合效益，为实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的乡村振兴总目标提供有力制度支撑。

3.3 防范风险及保障国家安全

粮食生产维系国家安全，特别是在全球气候变化应对和俄乌冲突等复杂国际形势下，将耕地碳汇与保障粮食安全协同推进对于应对上述危机具有积极意义。第一，耕地碳汇建设可以减缓气候变化对粮食生产的不利影响。气候变化不仅会改变粮食适宜种植的区域，还会降低粮食生产数量和质量，威胁国家粮食安全。采取降低化学品投入等新技术，运用测土配方、秸秆还田以及轮耕休耕等生产方式提升耕地质量，探索耕地碳汇纳入碳交易市场，可以实现耕地减排固碳与保障粮食安全的协同推进。第二，加强耕地数量和用途管控确保国家粮食安全。受非法占地、农业结构调整以及国土绿化等因素影响，中国18亿亩耕地红线保有目标不容乐观。2021年全国第三次国土调查数据公报显示，自2009年至2019年末，中国耕地减少1.13亿亩。此外，耕地抛荒闲置以及“良田种树，上山种粮”等改变耕地用途的利用行为也十分普遍。据统计，中国耕地“非粮化”率约为27%，粮食安全风险不容小觑。需要通过严控耕地非粮化、落实占补平衡、加强耕地督查执法等举措来确保耕地数量不减少。

4.1 政策法律层面

耕地碳汇与保障粮食安全协同推进需要国家顶层设计加以制度安排。现有相关政策法律还存在诸多不足。第一，缺乏系统整体性。国家在农业减排固碳和保障粮食安全的政策推进过程中缺乏统筹协调，如“退耕还林”与“违规占用耕地整改复耕”政策间衔接不足，在缺乏评价标准和补偿机制情形下，农民权益往往得不到有效保障。此外，保护耕地数量与建立以国家公园为主的自然保护地体系、保障粮食产量与发展有机农业等领域也存在类似问题。第二，耕地“非粮化”法律依据不足。《民法典》第340条“土地经营权人有权自主开展农业生产经营并取得收益”和《农村土地承包法》第17条“土地承包方有权自主组织生产经营和处置产品”，均表明不论是土地承包人还是经营权人，从事粮食生产非为其法定义务。《农村土地承包法》第64条仅针对“擅自改变土地农业用途”“弃耕抛荒连续两年以上”“给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境”等“非农化”行为加以法律禁止，“非粮化”行为则缺乏明确法律依据。仅在2020 年，国务院办所发布《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》等文件中明确禁止耕地“非农化”，防止“非粮化”。从法律渊源上分析，不论是“通知”还是“意见”，其制定主体抑或外在表现形式非行政法规和部门规章，仅仅是国务院日常机构制定的临时性行政规范性文件，且其制定主体无权设定减损主体权利或者增加其义务，仅仅适用于各级政府、各部委和直属机构等行政机构。“非粮化”法律层级的效力低下，加之地方政府盲目“一刀切式”推进实施，不仅会降低公众对法律和政府的公信力，也极易引发社会不稳定风险。第三，耕地生态价值实现缺乏立法引领。法律层面关于耕地碳汇的规定尚属空白，制约了耕地生态产品价值的实现。现有的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《碳排放权交易管理办法（试行）》等碳交易法规仅将农村沼气、林业种植等碳汇项目纳入全国碳交易市场，并未明确耕地碳汇项目，与耕地碳汇相关的监测、报告、核算等标准以及方法学项目尚待完善。详见表1。

4.2 经济调节层面

粮食生产涉及经济、生态以及国家安全等诸多价值需要运用多元化实施机制加以实现，现有粮食生产管理体制在上述价值实现上还存在诸多不足。第一，粮食生产经济价值实现不充分。农民粮食生产过程中普遍存在成本收益上的负相关性，导致粮食主产区普遍存在“粮食大省，财政穷省”等“财粮倒挂”现象，不仅会挫伤粮食主产区农民种粮积极，还会直接影响国家安全。未来，需要将政府补贴与耕地质量保护直接挂钩，进一步完善耕地质量指标评价体系，综合运用财政拨款、耕地补偿、市场交易等经济手段集中财力提升耕地地力，将种粮收益控制在正向范围内，才能促进农民和粮食主产区政府的种粮积极性。第二，粮食生产生态价值实现机制缺乏。粮食生产过程中生态价值转化不足是粮食生产呈现成本收益负相关性的重要因素。耕地碳汇交易是粮食生产生态价值实现的重要市场化手段，是将粮食生产与应对气候变化有机结合，实现二者协同推进的关键制度抓手。当前，中国耕地碳汇开展尚处于起步阶段，在纳入碳交易市场中尚存在诸多科技和管理上的难题：一是碳汇核算标准体系及其方法学尚不完善。健全的MRV监测（Monitoring）、报告(Reporting)、核查(Verfication）制度是耕地碳汇市场化的前提性条件。目前，不同耕地类型的固碳机理科学上尚未探明，一定程度影响了耕地碳汇MRV体系及其方法学项目的完善。《国家温室气体自愿减排方法学清单》与耕地相关的减排方法学仅4项，加之中国CCER核证（国家核证自愿减排量）暂未开启。缺乏CCER核证减排的认证，耕地碳汇交易缺乏制度支撑。二是耕地固碳所产生的碳汇排放额度的归属权难界定。中国土地实施所有权、承包权、经营权三权分置制度，单位面积耕地固碳产生的碳汇权益如何分配以及如何救济尚需法律完善。若按“谁开发，谁获益”的原则会影响农民土地流转的意愿导致耕地规模化利用受阻。此外，因缺乏对耕地碳汇价值的认识，土地承包人对于土地流转后的经营者因碳汇获利引发的权利归属问题也有待进一步明确。三是履约市场开放程度低。《碳排放权交易管理办法（试行）》规定“重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵消碳排放配额的清缴，抵消比例不得超过应清缴碳排放配额的5%”，严格的比例限制导致大量的耕地碳汇产品无法进入履约市场。四是自愿交易市场参与程度低。由于社会对耕地碳汇整体认识水平较为薄弱，加之中国自愿碳汇交易市场容量小且发展缓慢，企业购买碳汇意愿相对较低且数量少，目前自愿交易市场开展耕地碳汇项目缺乏规模优势。

4.3 管理制度层面

当前，中国现有耕地管理体制尚存在诸多不足，不能保障耕地碳汇与粮食安全的协同开展。第一，管理制度缺乏系统协调。二者的协同推进需要统筹农业农村、自然资源与生态环境等部门形成合力。实践中，粮食生产与耕地固碳减排价值兼顾的管理模式尚未形成，农业农村部门专注耕地地力提升、自然资源部门专注耕地数量保护、生态环境部门专注固碳减排，各部门缺乏统筹协调，导致在规划、资金、标准认定等领域各自为政，难以形成政策上的合力。如农业农村部与自然资源部各有一套耕地等级评级标准，标准适用的差异化，极易导致“占优补劣”情形，出现永久基本农田“上山下川”，公益林与永久基本农田重叠交叉等现象的发生。第二，耕地碳汇实施的正向性机制不足。开展耕地碳汇项目需要土地经营者在持续性管理土地的基础之上，附加保护性耕作等额外正向性行为才能使土壤固碳效益增加。现阶段，由于耕地生态补偿制度不健全，加之农户对碳汇认知有限，农户耕作“高投入、高排放、高产出”的状态短期内难以改变，耕地碳汇开展难度较大。第三，存在碳汇维持的制度难题。因耕地具有碳源碳汇双重属性，如果已卖出碳汇的农户经营者土地承包经营权到期而改变耕地管理方式，或因自然灾害破坏土地生态，导致已被土壤固定的碳释放，买家能否抵消排放的额度，也有待进一步探讨完善。此外，开展耕地碳汇需要科技化和数字化支撑，多数地区缺乏完善的耕地监测技术设施，对耕地碳汇价值难以精确评估，也是制约耕地碳汇价值实现的技术障碍。第四，耕地规模化有限制约了碳汇项目实施。中国小农户数量分散，约占各类经营主体总数的98％以上。单位农户减排措施所形成的碳汇量难以形成规模，不具备进入市场的资格，需整合农户耕地资源才能形成碳汇规模效应，且离不开政策支持、资本介入等举措加以促成，需要顶层设计加以推进完善。

耕地碳汇与保障粮食安全的协同推进需要在耕地数量、质量和生态“三位一体”的系统整体思维下加以制度安排，宏观思路如下：第一，耕地数量保护中的制度协同。在国家“2030年加快把15.46亿亩永久基本农田全部建成高标准农田”的政策落实过程中，将永久基本农田集中连片整治与耕地碳汇项目建设同步开展，打造“可复制、可推广、可借鉴”的耕地碳汇示范先行区具备可行性。此外，建立耕地大数据监测及应用系统既是高标准农田建设的技术性保障，也是构建耕地碳汇核算体标准，开展耕地碳汇交易的前提性条件，可以同步推进建设。第二，耕地质量提升中的制度协同。将国土空间规划和耕地用途管理相结合，创新耕地减排固碳增汇技术，“种养相结合”开展保护性耕作。通过减少化学品投入，开展测土配方、秸秆堆肥还田进行精准化施肥，以及有计划轮作休耕等制度举措，在提升耕地质量、促进粮食增产的同时也为耕地碳汇项目实施奠定了坚实基础。第三，耕地生态保护中的制度协同。严格落实“一控、两减、三基本”举措防治农业面源污染。同时，完善耕地生态补偿制度，针对耕地生态系统实施修复治理。在此基础之上，开发不同耕地类型碳汇项目方法学，探索耕地碳汇项目在履约市场、自愿市场和普惠市场中的多元化价值实现方式（图2）。

5.1 统筹管理

耕地碳汇与保障粮食安全的协同推进，涉及政府不同部门、社会不同主体、不同类型粮食生产区域的差异化诉求，需要统筹管理加以制度安排。第一，构建跨领域、跨区域多层级协同治理机制。针对二者协同推进中出现的多头管理、政策缺乏合力等现实问题，探索建立全方位夯实粮食安全的系统磋商机制。磋商主体应当涵盖负有粮食生产安全责任的所有主体，包括中央各部委、地方政府，特别是粮食主产区政府、村集体、承包经营户、涉农企业、社会组织等主体。磋商的组织形式可以是各部委联席会议、各部委与主要粮食生产行政区的联席会议，以及围绕具体粮食议题各方主体代表都参与的磋商委员会等类型。磋商组织确定后可以采取咨询会、听证会、专题辩论、专项投票等形式。同时还应完善磋商议题选择、磋商类型、磋商决议等程序性规定，规定磋商文书的约束力以及落实措施等内容。系统完善的磋商机制不仅可以有效化解耕地碳汇与保障粮食安全协同推进过程中出现的各类管理难题，还可以为粮食相关政策法律的完善提供精准信息支撑。第二，进入市场的耕地碳汇项目要充分考虑种植结构、种植模式和种植技术等因素，按照国家作物布局战略要求，以“市场调节+政策引导”为导向，实现项目增产促固碳、固碳利增产的双赢。南方项目要以双季稻改长生育期单季中稻为主，扩稻油、控稻麦；北方则以控玉米扩豆类为主，推进两年三熟的轮作轮休制；东北则以稳玉米、控水稻、扩大豆和饲草为主，促进种养结合和轮作轮休；西北西南则以控主粮、扩小宗作物和饲草为主，促进农牧相结合，保护生态环境。

5.2 立法跟进

科学立法可以对气候变化背景下粮食生产的制度安排起到积极引领作用。第一，立法完善“非粮化”规制措施。针对当前耕地“非粮化”法律规制缺失现状，从保障粮食安全的国家需求出发，推动制定《耕地保护法》。一是应明确“粮食”的法律范畴。根据当前居民膳食结构变化和“大食物观”的发展趋势，探讨论证将“蔬菜”“油料”等作物纳入粮食法律范畴的可行性。二是立法保护耕地质量。法律不仅要关注耕地红线的保护，还应当对耕地耕作层、有效土层厚度等种植条件加以保护，如针对“耕作层剥离再利用”行为加以法律规制，对耕地质量保护具有积极意义。三是立法明确不同耕地利用类型的差异化赋权。根据责权利相一致原则，立法界定永久基本农田和一般耕地在内的土地利用人权利和义务的边界范围，明确耕地自主经营权人保障粮食生产的责任义务，为耕地“非粮化”政策落实提供法律依据。第二，统筹推进耕地碳汇立法。一是开展试点，进行专项立法。推动耕地碳汇融入高标准农田建设，在条件适宜的地区开展试点。在总结经验的基础上，适时出台《耕地碳汇交易管理条例》，明确耕地碳汇项目的准入主体和范围、方法学、核算标准、核证程序、交易规则等内容。二是推动将耕地碳汇权纳入《民法典》物权编。法律明确碳排放权及其与之相关联的碳汇权利属性，为耕地碳汇项目实施提供依据支撑。三是开展地方立法。地方立法要因地制宜细化和补充上位法，创设激励性条款支持社会主体参与耕地碳汇项目，增设农业减排固碳在本层级政府减排目标中的占比，推动区域经济社会高质量发展。四是开展国际合作，提升中国耕地碳汇标准制定的国际话语权。积极参与国际耕地碳汇“千分之四”行动，即2015年联合国气候变化大会发起的“全球2米深土壤有机碳储量每年增加4‰，可抵消当年全球矿物燃料的碳排放；全球1米深土壤碳库增加4‰，可抵消当年全球二氧化碳净排放的“4‰”倡议。未来，中国应尽快研究制定耕地碳汇实施规划，统筹好其与绿碳、蓝碳、碳捕集与封存的制度协同，并将其纳入“国家自主贡献”（NDCS）之中，助力中国双碳目标高质量达成。

5.3 市场构建

粮食生产生态价值实现离不开完善的市场实施机制。从国际层面来看，美国早在2001年便设立了具有法律约束力的自愿减排市场“芝加哥气候交易所”（Chicago Climate Exchange,CCX），并于2008年与天津产权交易中心合资建立中国第一家综合性排放权交易机构——天津碳排放权交易所。CCX认可的农业碳汇项目包括开展保护性耕作的土壤碳汇项目。2022年中国首单0.7万亩农田碳汇项目在福建海峡股权交易中心完成交易。该项目由福建环融环保股份有限公司购买漳州市南靖县龙山镇农田碳汇0.7万吨，采用保护性耕作、改变稻田灌溉方式、秸秆还田、有机肥增施等举措来提升土壤碳储量，经核证后进入碳市场交易。2023年四川首个高标准农田碳汇开发项目落户成都，核证后预计二氧化碳年减排12万吨，可实现交易收入500万元。由此可见，将耕地碳汇纳入碳交易市场体系之中，是实现其生态价值的主要方式，有助于耕作模式由“碳源”向“碳汇”的转变。具体市场构建思路如下：第一，完善耕地监测体系与碳汇核算标准。应借鉴林业、海洋等碳汇核算行业标准经验，特别是要在2030年永久基本农田建成高标准农田政策落实过程中，推进耕地大数据监测与应用系统建设，尽快制定耕地碳汇核算标准，开发耕地碳汇方法学项目，是耕地碳汇价值实现的制度性前提。第二，搭建耕地碳汇核证平台以及交易平台。核证平台对接项目的申报、核证、运行以及交易过程的监管，交易平台则负责将碳汇项目放置在碳排放市场与其他碳汇产品竞价。研发区块链技术联通核证与交易平台，实现碳汇交易的信息共享，提升交易效率。第三，加强市场监管举措。成立专门碳汇监管委员会或者引入第三方机构提供监管服务来避免碳汇市场中出现协议垄断、数据造假等风险行为。第四，针对履约市场存在的抵消比例限制，探索多元化交易方式，如开发碳标签农产品交易、低碳农业品牌交易、碳文化融合交易等方式，通过碳汇衍生品交易营造低碳绿色消费方式，增加绿色农产品经济赋值。此外，政府还可通过将买方的购买资金按比例折抵纳税额，以及简化交易流程等方式提升自愿市场的购买意愿。鼓励发展成熟的耕地碳汇项目参与国际碳交易市场。第五，积极融入碳普惠市场。借鉴“蚂蚁森林”碳普惠实施经验，将保护性耕作与“碳积分”“碳账户”相结合，积极融入碳普惠市场。通过一系列举措来构建中国耕地碳汇价值实现的多元化市场机制。

5.4 制度配套

耕地碳汇和粮食安全的协同推进需要健全的制度配套加以保障。第一，国土空间规划与耕地用途管制相结合。在完善中国国土空间规划过程中，将空间单元规划与耕地非粮化有机结合，探索划定“粮食生产”空间单元，为耕地“非粮化”保护提供规划依据。细化并完善耕地开发利用的优先序，使基本农田与高地力耕地规划范围一致，确保良地粮用。通过搭建技术交流平台、成果分享论坛等方式，对普适性强、效益好的固碳管理手段和能够增产增汇的优质粮种进行推广分享和落实。第二，优化整合激励政策。对于覆盖同一耕地类型的部门激励政策进行整合，集中财力激励粮食种植业者。特别是对实施耕地碳汇项目的农户给予财政补贴、生态补偿、税收减免等多种优惠政策，提升农户种粮积极性。第三，构建新型粮食生产合作模式。鼓励农户加入合作社，通过实施细碎化土地整治工作，探索将分散的碳汇产权集中收购、统一核证、收益共享，促进耕地生态价值的市场化实现。可以借鉴美国农田碳汇项目汇总人的经验做法，将分散在农民中的碳信用额收集、捆绑，达到一定规模后（CCX市场要求参与交易的农业土壤碳汇项目年碳汇量至少为125 000吨二氧化碳当量），可以在市场中长期稳定地进行交易。农民业主与汇总人之间签订碳汇契约合同，并按照契约要求对土地利用实施严格管理，每年均需报告并证明其所实施碳汇项目的进展情况。汇总人则依据土地碳汇项目的市场收益按照比例分发给每位农场业主。第四，拓展耕地碳汇融资渠道。在国际实践层面，澳大利亚政府2015年设立了减排基金（Emissions Reduction Fund，ERF）和气候解决方案基金（Climate Solutions Fund，CSF），用于资助在农业、草原火灾管理、石油和天然气、运输、废弃物处置等领域开展的碳减排项目。借助域外有益经验，应重视耕地碳汇项目的多元融资工作，支持资本通过契约农业等方式融合分散的耕地资源，实现耕地碳汇的规模化运作。引入保险制度，将耕地碳汇能力减弱或丧失的风险商业转移，防止因自然灾害造成的碳汇产权灭失，从而损害农民权益。第五，提升科技管理水平保障耕地碳汇项目落地实施。利用数字化手段针对耕地利用进行精准化管理的同时，研发耕地碳捕获、碳封存等新技术，将自然固碳和人工储碳相结合，提升耕地生态系统固碳能力。

耕地碳汇和粮食生产的协同推进是现阶段应对全球气候变化和保障粮食安全两大国家发展战略在制度安排上的现实需求。未来，应关注以下关键环节：第一，重视高标准农田建设与耕地碳汇的同步实施，在保障粮食安全的同时推进耕地减排固碳，实现制度双赢。第二，耕地固碳增汇与减排同等重要，需要一体化展开。“一控、两减、三基本”举措重视减排而对增汇关注度不足，应积极探索增汇举措，开发耕地碳汇项目方法学，在保障粮食安全的同时确保耕地生态系统安全稳定。第三，整合政策形成合力。高标准农田建设、耕地质量保护、耕地减排固碳的政策覆盖面交叉重叠，需要统筹各部门的资金和技术，形成合力精准化管理。第四，完善耕地碳汇市场机制。选择耕地固碳增汇条件较好的粮食产区开展耕地碳汇交易试点工作，在积累经验基础之上立法推动耕地碳汇在履约市场、自愿市场和普惠市场中的项目开展，在促进中国粮食生产生态价值市场化同时，积极参与耕地碳汇国际标准制定，提升中国在全球气候变化应对中的话语权。综上，应尽快启动这一极具战略价值的制度举措，对于推动中国自主贡献减排目标的达成、有效应对粮食风险具有积极意义。