刘守英等:＂以地谋发展＂模式的衰竭

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刘守英 王志锋 张维凡 熊雪锋（中国人民大学经济学院；中央财经大学管理科学与工程学院；中央财经大学管理科学与工程学院；中国人民大学经济学院）

自20世纪90年代中期始，随着分税制实施带来地方政府谋发展方式的改变以及土地管理制度变革带来农村集体建设用地市场关闭和地方政府对土地转用市场的垄断，土地在地方经济发展中扮演越来越重要角色。在现行土地制度下，地方政府通过垄断和控制土地供应，一方面低价出让工业用地，建设工业园区来吸引企业入驻推动工业化；另一方面通过高价出让商住用地以及以地抵押融资获取城市发展建设所需资金助推城市化，土地成为地方政府主导经济发展的重要工具（蒋省三等，2007；陶然等，2009；王媛、杨广亮，2016）。这种独特的“以地谋发展”模式，使中国成为过去30年间世界上经济发展最快的国家（刘守英，2012）。
  随着中国经济发展阶段转换以及“以地谋发展”模式潜在的诸多问题不断累积，以土地推动发展的效力减退、运行风险加大、不可持续性显现。中国的GDP增速从2008年起逐年下滑，经济发展阶段从高速增长转向中高速增长，经济结构正在发生重大变化，土地的供需状况和功能也在发生改变。但是，有的研究仍在着力于解释和肯定这套发展模式的合理性，尽管有研究注意到土地运行带来的地方政府债务风险和金融风险（范子英，2015；柴铎等，2018），对于地方政府“以地谋发展”模式是否可持续以及继续沿用这一模式谋发展的风险的研究还是空白。
  因此，研究地方政府“以地谋发展”模式对地方经济发展的作用机制、问题及可持续性，对探究地方政府如何在中国经济转型期更好地发展地方经济，以及未来的地方政府城市治理模式转型，有一定的借鉴意义。同时，也为其他发展中国家在发展中如何更好的处理土地资源在发展中的作用提供了有益的经验和教训。
  二、主要内容
  本研究对地方政府通过土地要素推动地方经济发展的行为进行了梳理和总结，将“以地谋发展”模式的特征概括为土地宽供应保证地方经济增长、低价出让工业用地推动地方工业化和土地资本化促进城市化发展3个方面。本研究结合目前中国的发展阶段转换和该发展模式中的内在缺陷，提出了该发展模式衰竭的典型化事实，总结该发展模式存在的问题和风险及其影响地方经济发展的传导路径。在此基础上，本研究提出了“以地谋发展”模式不可持续性的假说。
  本文利用2009~2017年的地级面板数据，实证分析了中国地方政府“以地谋发展”模式发生的阶段性转变，通过门槛模型检验了地方政府在控制土地要素的基础上采取不同的土地出让策略对地方经济增长、工业化、城市化的影响。值得注意的是，由于地方政府通过土地要素推动地区经济增长、工业化和城市化的传导机制及其产生效应时间不同（杨其静，2014），我们对部分变量采用了滞后两期处理。
  我们按照先总后分的方式，先报告建设用地供应对经济发展的门槛效应回归结果，接着从土地对工业化和城市化影响的角度分别报告存在滞后期的土地出让对工业化和城市化影响的门槛效应回归结果。由于不同地区的经济基础和发展条件差异，我们将259个地级市的面板数据分成了全国、东部地区和中西部地区，分别检验“以地谋发展”模式在全国范围、东部地区和中西部地区的效果差异及可持续性。
  在门槛回归分析的步骤上，我们设置了100个网格搜寻点，并进行300次“自举法”检验（Bootstrap）重复，首先检验样本是否存在门槛效应，先对模型进行单门槛检验，如果结果显著，则继续进行双重门槛和三重门槛检验，直到结果不显著为止，在无法拒绝零假设前的最终门槛数量即为模型存在几重门槛。对于不存在门槛效应的模型，我们用固定效应模型进行稳健性检验以验证模型是否存在线性关系。接着，在存在门槛效应的情况下，进一步估计每一个门槛的门槛值水平，最终汇报门槛回归的参数估计结果，通过实证分析探讨该发展模式的可持续性。
  三、主要结论与政策建议
  不可否认，地方政府“以地谋发展”模式在中国经济发展早期阶段对地方经济发展起到了重要的推动作用，但中国经济进入“新常态”以及对土地的粗放利用和过度依赖，该发展模式中的许多问题日渐突出，研究该模式是否还可持续对地方政府未来的治理转型以及央地关系优化有重要意义。本文总结了地方政府“以地谋发展”模式的特征，分析了该模式衰竭的典型化事实，并通过实证分析对本文的假说进行了检验。
本研究的结论为：自20世纪90年代起开启的“以地谋发展”模式在中国的经济发展初期的确起到了非常大的推动作用，通过对土地市场的把控和利用，显著拉动了地方工业化、城市化及经济的跨越式发展。随着中国经济发展进入转型期，“以地谋发展”模式积累的问题逐渐出现，土地对地方经济的拉动作用已经衰竭，部分地区甚至由于风险的增加，过度投放土地反而会抑制地方经济增长，这一问题主要集中在东部地区。中西部地区由于地理区位、制度成本和发展环境的差异，尽管在其发展起步阶段复制了“以地谋发展”模式，但是绩效不佳。依据经验事实和模型检验得出，随着中国经济发展阶段转型，“以地谋发展”模式的功能不再，效力衰竭。
  基于此，本文的政策建议认为：中央政府必须明确不再以地保发展，不再以土地参与宏观调控，同时加快土地制度改革为地方经济发展创造新的动力来源。地方政府必须改变土地作为增长发动机的功能，告别“以地谋发展”模式。当然，由于地方政府依赖这套发展模式，尽管“以地谋发展”的效力减退，还会继续使用该模式谋发展，但由此带来的发展代价和风险将更大。
  四、边际贡献与未来拓展
  本文主要有3个边际贡献。
  第一，本研究基于委托代理、土地价值捕获等理论，从地方政府治理视角对地方政府“以地谋发展”模式进行了系统的梳理。既有文献关于地方政府用土地对地方经济发展的研究往往仅聚焦在土地财政等某一方面，本文尝试将土地财政、土地抵押融资、招商引资等行为纳入一个分析框架，对地方政府的“以地谋发展”模式进行总结。
  第二，总结了现有模式存在的问题和潜在风险，以及对地区经济发展影响的传导机制。
  第三，本研究基于全国地级市数据，通过实证回归从地方经济增长、工业化、城市化3个方面探究了该发展模式的可持续问题，并讨论了“以地谋发展”模式的地区异质性。
  未来的后续研究可以从以下两个方面进行拓展。
  第一，土地制度的深化改革研究。现行的土地制度是“以地谋发展”模式产生的重要原因，因此，未来土地管理制度的优化和调整是解决目前该发展模式中存在的问题的基础，需要深化的研究。
  第二，地方政府在地方经济发展中的角色界定研究。基于本文的结论，传统的“以地谋发展”模式在地方经济发展中面临着转型调整。具体的政策调整涉及到中央政府和地方政府的财权和事权的再分配、地方政府在发展城镇化中权利的界定、政府融资方式规范化、土地制度的进一步改革、不同地区实际情况差异等问题。