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作者简介：课题组由中国社会科学院金融研究所和云南师范大学组成，成员有张明、张广斌、刘瑶、张冲、王瑶、张鹏、王涛、曹鹏举、刘展廷。其中，张明系中国社会科学院金融研究所研究员，张广斌系云南师范大学经济与管理学院教授，刘瑶系中国社会科学院财经战略研究院助理研究员，张冲系中国社会科学院大学国际政治经济学院讲师，王瑶和张鹏系中国社会科学院金融研究所博士后，王涛系云南师范大学地理学部博士研究生，曹鹏举和刘展廷系中国社会科学院大学应用经济学院博士研究生。感谢为我们本次调研提供便利的所有机构与人士。
作者：张明 系中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任，中国首席经济学家论坛理事
一、引言
自2009年中国政府开启人民币国际化以来，人民币国际化历经“起步、扩张、放缓、再提速”的全周期发展历程，在跨境人民币结算领域表现得尤为突出。例如，在2010—2015年期间，人民币跨境贸易结算金额由0.51万亿元增长至7.23万亿元，人民币跨境贸易结算相对比重也一度到达37.53%，人民币成为跨境经贸往来结算的最重要货币之一；在2016—2017年间，受“811”汇改、全球金融周期等因素影响，人民币跨境贸易结算规模显著回落，跨境贸易结算规模分别下降至5.23万亿元与4.36万亿元，相对比重也下降至15%左右，缩水超五成；2018年以后，中国政府调整了人民币国际化策略，由促进跨境贸易与投资的人民币结算、推动离岸人民币金融市场发展、加快与其他国家央行签订双边本币互换的“旧三位一体”策略向推动原油期货交易人民币计价、加快中国双向金融开放、促进共建“一带一路”国家人民币使用的“新三位一体”策略转变（张明和李曦晨，2019）。伴随金融周期调整与中国政府人民币国际化推进策略的转变，人民币跨境结算规模重新扩张，2023年人民币跨境收付金额合计为52.3万亿元，同比增长24.1%，人民币跨境贸易结算金额也增长至14.03万亿元，提升显著。
人民币国际化已经进入深水区。如何有效促进跨境贸易人民币结算，进而拉动人民币国际化水平成为目前的重要课题。跨境贸易人民币结算不仅由政策驱动，更多受市场影响，企业和金融机构等金融机构会从自身利益出发选择适当的结算货币。因此，相对于宏观层面的研究，通过实地调研方式了解阻碍跨境贸易人民币结算的堵点痛点和企业等市场主体的真实诉求，对推进人民币国际化具有重要意义。然而，回顾已有文献，多数研究从理论与实证层面较多地讨论了货币国际化的驱动因素与人民币跨境结算的典型事实（张冲等，2023；张广斌等，2018），少数研究国别和区域层面提出破解人民币国际化单方面障碍的对策方案（张明，2023；李婧和杨硕，2022；张明和王喆，2021；王喆和张明，2020），却鲜有文献全方位揭示在边贸往来中人民币国际化的真实障碍与突破难点。
如今，东盟十国已成为全球第五大经济体，据海关总署数据显示，2020—2023年，东盟连续四年保持中国第一大贸易伙伴地位。其中，2023年中国与东盟贸易总值9265.48亿美元，连续两年突破9000亿美元大关。商务部数据显示，2023年中国对东盟直接投资流量251.2亿美元，存量达1756.2亿美元，流量和存量规模均连续多年超过欧盟和美国。中国与东盟贸易往来的持续繁荣、提升人民币在东盟区域内结算计价水平有助于提高区域内贸易依存度、优化贸易结构、破除西方国家对中国的贸易壁垒。然而，在东盟十国中，中缅人民币国际化进展相对缓慢，一方面在中缅经贸往来中存在着大量的人民币真实需求，另一方面官方结算通道在新冠疫情大流行以后始终不畅通，严重制约着区域内人民币国际化均衡发展。因此，破解中缅经贸中跨境人民币结算的障碍将在促进中缅经贸发展中扮演着关键角色。
在东盟国家中，缅甸与中国接壤，且对中国具有重要的经济和战略意义。缅甸是中国的重要邻国与贸易伙伴，也是中国规避美国“第一岛链”遏制和马六甲海峡航道局限的重要通道。然而，多年来，中缅边境地区一直饱受传统安全与非传统安全的威胁，缅甸被中断的政治转型而难以实现妥协，进一步阻碍了中缅贸易的发展。在地理环境方面，缅甸地势北高南低，缅北地区与缅南地区历史上经济长期存在二元分立的局面，现今经济冲突因素不断增强，针对贸易通道、口岸、原材料的争夺成为新时期冲突的主要推力，而受缅北电信诈骗的影响，中缅人民币跨境官方结算更加规范化，但阻隔作用更加凸显，非法结算或民间结算方式层出不穷，地下钱庄占据主导地位。在地缘关系方面，缅甸与周边、域外等多个层面的地缘关系较为密切，缅北冲突的历史渊源因果关联很难在短期内消除，导致中缅贸易在推进人民币国际化状态中脆弱性较强，主观建构的地缘关系硬域内、域外等地缘行为体国家利益变化而波动较大，加之缅甸明显的“小国”属性特征使得缅甸与中国的地缘关系深受域外大国地缘行为体的约束，进一步加剧了中缅经贸往来中人民币国际化的脆弱性。在地缘结构方面，由于特殊的地理空间位置，域外大国等地缘行为体一直把缅甸当作其传统势力范围和遏制中国崛起的重要战略要塞。由此，缅甸与周边和域外地缘行为体之间形成了中国－缅甸－美国为主的这种主体间“钳形”的地理空间格局，在中缅贸易结算方面深受美元中介作用的影响，人民币直接结算难以实现普遍化，人民币国际化步伐也举步维艰。因此，破解中缅经贸中跨境人民币结算的障碍将在促进中缅经贸发展中扮演着关键角色。推而广之，中国周边地区，尤其是与中国接壤地区是推进人民币国际化的主要区域，通过对中缅贸易的调查研究，找到问题和堵点，提出政策建议对其他地区也具有一定的借鉴意义。
鉴于此，为深入了解边贸往来中人民币国际化的真实现状与难点障碍，课题组选择云南省瑞丽市作为调研地，通过对瑞丽市政府部门、金融机构、代表性边贸企业的走访调研，聆听不同政策主体与微观主体的真实感受，揭示中缅经贸往来与跨境金融中的真实障碍，提出在边贸往来中提高人民币国际化水平的有效策略。本文后续章节安排如下：第二部分回顾中缅经贸发展的总体情况，第三部分分析瑞丽市中缅边境跨境贸易及其人民币结算情况，第四部分揭示瑞丽市中缅边贸往来及其人民币结算的问题和原因，最后部分为结论和政策建议。
二、中缅经贸发展总体情况
中缅经贸往来历史悠久，基于经济与地缘互补性优势，中国长期以来都是缅甸最重要的贸易伙伴，两国在多个经贸与投资领域合作前景广阔。中缅经贸往来总体发展态势向好，但近年来，由于疫情、地缘政治及缅北电诈等因素影响，经贸往来规模有所收缩。
（一）中缅贸易发展现状
经过中国与东南亚各国多年的共同努力，中国－东盟自贸区于2010年全面建成，包括缅甸在内的东盟国家与中国之间的商品贸易关税降为零，成员国间的贸易壁垒逐渐打破，使各国之间的经贸合作更加自由化。据缅甸中央统计局数据显示，中国是缅甸第一大贸易伙伴、最大的出口市场和最大的进口来源国，云南省也是缅甸最重要的贸易伙伴之一。
1. 中缅总体贸易概况
2015—2022年，中国与缅甸的贸易总额平均为182亿美元，占缅甸GDP的26%。其中，2022年中国对缅甸的进出口达到251亿美元的历史最高水平，同比增加35%，占缅甸GDP的40%（见图1）。进入2023年，中缅贸易总额下降15%至211亿美元。从中国对缅甸的出口来看，2020—2022年中国对缅甸的出口规模均在100亿美元以上，2022年创下了137亿美元的历史新高，2023年中国对缅甸的出口额则减少为116亿美元，同比降幅超15%。从中国对缅甸的进口来看，2022年之前进口额不断提升，2023年显著下滑。其中，2020年以前年均进口50亿美元，2020-2022年均进口提升至86亿美元，2023年的进口总额为96亿美元，同比下降17%。
中缅进出口统计数据显著不对等，中国统计出口额显著大于缅甸统计进口额。从中缅统计数据对比来看，2018—2020年，缅方统计从中国进口额为中方统计向缅甸出口额的50%—60%，疫情暴发和缅甸军政府执政后，该数据显著下降，其中，2021—2023年比分别下降至40%、22%和不足9%。
与东南亚其他邻近国家相比，缅甸与中国贸易量相对较小，且2023年降幅更大。2020—2022年，中国与缅甸、柬埔寨、老挝、泰国、越南之间的双边贸易增速整体呈上升态势。其中，2022年中缅之间的双边贸易额（251亿美元）较中国与越南（2356亿美元）和泰国（1353亿美元）之间的贸易额明显偏低，仅略高于柬埔寨（161亿美元）和老挝（57亿美元）。2023年，除中老间贸易额大幅提升20%以上外，中国与其他四国的贸易额均不同幅度下降。其中，除中缅贸易总额降幅超15%外，中国对其他三国的贸易总额仅小幅下降1%—6%之间。
2. 滇缅贸易概况
云南作为中国西南边境的省份，与缅甸北部及西北部地区紧紧相邻，随着东盟－中国自贸区的建成，云南和缅甸的经贸发展越来越密切。缅甸主要以农产品、宝石、天然气等具有比较优势的方面向云南出口，云南则以其具有比较优势的机电、化工、纺织品和服装等方面向缅甸出口，双方的进出口贸易具有很强互补性。
从滇缅之间经贸往来看，自1988年12月中缅两国正式开展边境贸易后，滇缅两个地区的贸易额增长迅速。2006年，云南已成为缅甸重要的贸易伙伴。2015—2023年滇缅的贸易均值为69亿美元，占中国与缅甸之间贸易总额的40%左右。2015—2020年滇缅之间的进出口贸易逐年增加，2020年为81亿美元，为历史最高水平。受新冠疫情冲击，2021—2022年滇缅贸易额有所下降，2022年滇缅贸易总额下降至73亿美元。
（二）中缅直接投资发展现状
中国是缅甸第二大投资来源国，双边经贸合作互补性强，市场潜力广阔。在“一带一路”倡议下，中缅两国相继签订了推进“一带一路”倡议的政府间谅解备忘录、共建中缅经济走廊的谅解备忘录以及中缅经贸合作的五年规划（2021—2025）等，在电力、能源、交通基础设施建设、中缅边境经济合作区和皎漂经济特区等方面进行了深层次的合作。
1. 中国对缅甸直接投资
从投资流量规模来看，中国对缅甸的直接投资呈现波动下降的趋势。中国对缅甸的直接投资在2010年达到8.75亿美元的最大规模，随后波动下降，2022年投资规模仅为0.61亿美元（见图2-1）。尽管2020年新冠肺炎疫情严重影响了全球投资环境，但中国对缅甸的直接投资逆市上扬，由2019年0.42亿美元的净流入转为2020年的2.5亿美元净流出。2021年缅甸政局突变之后，地缘政治不确定性增加，中国对缅甸的直接投资规模持续显著下降至0.18亿美元。根据缅甸投资与公司管理局（DICA）公布的数据，截至2023年9月底，缅甸共批准了中国大陆投资218.73亿美元，占外资总额的23.5%，位居第二位；若加上中国香港的投资，中国对缅甸的投资比例约占到40%左右。这一数据不仅反映了中国对缅甸投资的强劲活力，也显示出中国企业在缅甸市场中扮演的重要角色。
2. 缅甸对中国的直接投资
与中国对缅甸直接投资相比，缅甸对中国直接投资规模较小。自1990年代以来，缅甸对中国的直接投资政策总体上经历了逐步放松（1990—1999年）到开放与增长（2000—2019年）再到深度调整（2020年至今）三大阶段。其中，1990—1999年期间，随着中国提出“走出去”战略并成功加入世界贸易组织（WTO），缅甸开始对中国进行小规模的直接投资，主要集中在边境贸易和一些小规模制造业。如图2-2所示，1999年缅甸对中国的直接投资短期内达到峰值1100万美元。2000—2019年期间，随着中缅两国签署了一系列经济合作协议，缅甸对中国的直接投资开始多元化，且投资规模开始逐步增长。2002年缅甸对中国投资流量规模达到历史峰值，为1600多万美元。2017年5月，中缅两国签署了包括建立边境经济合作区在内的5份谅解备忘录，边境经济合作区的建立有利于扩大缅中两国的边境贸易，进而有利于实现货物和投资在两国边境间的自由流通。2020年新冠疫情暴发后，全球经济形势发生了巨大变化，叠加2021年缅甸政局突变，缅甸对中国的直接投资受到严重影响，2021年缅甸对中国投资流量规模达到历史低点，仅为50余万美元。总之，缅甸对中国直接投资的发展历程是一个从小规模、单一领域到多元化、多领域的发展过程。随着两国经济合作的不断深化，缅甸对中国的直接投资有望进一步增长。
三、中缅跨境贸易及其人民币结算情况——以瑞丽市为例
云南省瑞丽市是中国著名的边贸城市，其三面与缅甸接壤，地处中国经济圈、南亚经济圈和东盟经济圈的交汇点和中缅“人字型”（昆明—瑞丽—腊戍—曼德勒—皎漂、昆明－瑞丽－曼德勒—仰光）经济走廊的关键节点，是中国陆地连接缅甸、辐射南亚东南亚的重要前沿阵地。瑞丽市拥有瑞丽试验区、自贸试验区德宏片区、中缅边合区、跨境电商综合试验区、沿边金融综合改革试验区、瑞丽边境经济合作区、姐告边境贸易区、畹町边境经济合作区8块“金字招牌”，成为国家沿边地区深化改革、扩大开放的先行区和试验田。瑞丽市进出口贸易总额常年占滇缅贸易的70%以上，中缅贸易的30%以上。2023年地区生产总值132.57亿元，同比增长3.6%，城镇和农村常住居民人均可支配收入增速与经济增速基本同步；地区外贸进出口总额达到770多亿元，同比增长8.1%，恢复至2019年的91.8%。
近年来，瑞丽市依托自身区位优势，通过开展多种跨境电商贸易模式、探索电商直播应用领域等途径，积极推动跨境电商创新发展。一是探索多种跨境电商模式。瑞丽市探索并推广9610（跨境贸易电子商务）、9710（跨境电商B2B直接出口）、9810（跨境电商B2B出口海外仓）等跨境电商贸易形式，截至2022年三种跨境电商进出口模式已在瑞丽口岸实现全覆盖。二是积极推动电商领域基础设施建设。一方面，自2018年瑞丽开始规划建设跨境电商产业园，现已建成瑞丽跨境电商监管场站，具备日均3万件的查验理货处理能力；另一方面，建设完善跨境进口商品溯源系统。2020年4月，瑞丽跨境进口商品溯源系统试点工作全面启动。基于区块链技术开发建成的瑞丽跨境进口商品溯源系统，实现了数据高效共享、安全存储，建立完整的追溯链条，确保消费者维权有道、规范跨境电商市场秩序。三是培育珠宝玉石直播等销售新业态。包含基地化直播、直播间直播、店铺柜台直播等7种主要模式。
（一）中缅边境跨境金融基本情况
目前瑞丽沿边开发开放试验区共有41家金融机构，其中11家为银行机构（9家银行均可办理跨境人民币业务）。缅甸木姐地区共有14家银行。受限于两国政策和审核标准，目前暂无缅甸银行在瑞丽市开设分支机构，但缅方银行有意愿通过设立办事处或贸易企业的形式增加对中方了解，加快金融合作。
近年来，瑞丽市在跨境金融上不断探索创新，在诸多金融领域改革试点任务上取得明显突破，主要体现在以下两个方面。第一，货币兑换方面，瑞丽市以大力推进人民币区域化、周边化为目标，建立了全国首个中缅货币兑换中心，在全国首推人民币对缅币兑换参考报价，发布引领中缅货币兑换汇率的“瑞丽指数”，成为全国首个人民币与缅币兑换业务的试点城市。第二，人民币跨境结算方面，设立中缅贸易结算“通汇金”平台；开创欧元直汇缅甸试点改革全国先河；创新中缅双边银行互开账户+网银清算+人民币对缅币撮合报价新模式；创新开发“中缅通”结算业务系统，为中缅贸易银行渠道结算提供极大便利；创新开展“银税互动”新模式，着力解决企业融资难、银行寻找优质贷款客户难的“双向难题”。成功办理首笔“人民币对外汇期权”业务、首笔缅籍务工人员工资汇回缅甸业务、首笔“跨境金融服务平台—出口应收账款融资”业务，开创设立缅籍人员专门用于人民币跨境结算的“个人NRA账户”。
受疫情冲击、反洗钱、反电诈压力和10.27缅甸战事综合影响，瑞丽市与缅甸的跨境金融合作出现短暂停滞甚至倒退。据课题组了解，瑞丽市原有四家从事中缅货币互换的公司（瑞丽大通、瑞丽台丽、云南亚盟和天津渤海通汇），如今只剩瑞丽大通一家，目前亦处在基本没有业务状态。对应的中缅货币兑换中心和“瑞丽指数”基本处于停摆状态。
（二）中缅边境跨境贸易人民币结算情况
2019年1月30日，缅甸央行发布2019年第4号指令，宣布批准将人民币纳入获准进行国际结算与直接兑换的货币范围。2021年12月14日缅甸央行发布第2021/48号公告表示，正式推出中缅人民币边贸结算试点机制，中缅边贸可以使用人民币直接结算，允许从事边境贸易的个人和公司在试点指定银行开立人民币账户，并采用清算行模式为缅甸边贸客商提供人民币结算服务。但实际上，早在这些政策颁布的多年以前，95%以上的中缅边贸就已经使用人民币计价和结算。
据人民银行人民币跨境收付信息管理系统统计数据显示，2023年德宏州跨境人民币结算量近120亿元，同比增长近40%，其中瑞丽市跨境人民币结算量110余亿元，同比增长41%。2022年德宏州跨境人民币结算量86亿元，同比增长23%，其中瑞丽市对缅跨境人民币结算量近84亿元，占全州总结算量的97%，占云南省对缅跨境人民币结算量的54%。根据调查测算，2022年德宏州全州跨境人民币结算量约为240亿元，其中官方统计的跨境人民币结算量仅为86亿元，这意味着约有2/3的对缅贸易并未使用正规渠道，而是通过民间汇兑或现金对敲的方式结算，无法被纳入官方统计范围。
2018年以来，在昆明中支的鼓励和支持下，瑞丽市开展了两个边民互市资金规范结算试点，参与的工商银行、富滇银行各自设计了项目方案，开发了边民互市资金清算系统，实现了与海关监管数据的互联互通。截至2022年末，边民互市结算量为七百余笔，金额560余万元，开立边民账户600余户。2022年6月，富滇银行在瑞丽市畹町口岸成功办理了第一笔边民互市款项电子清算且直接跨境落地缅甸。建设银行瑞丽支行、瑞丽市农村信用合作联社也在积极推动边民互市业务。2023年办理边民互市结算11000余笔，金额近5500万元。
（三）中缅边境贸易人民币结算模式分析
作为中缅边境贸易的重要前沿阵地，瑞丽市也一直在积极探索边贸结算新模式，以进一步提升结算效率、促进结算便利性与灵活性、扩大贸易结算规模。受历史原因和使用习惯等因素影响，瑞丽市中缅边贸人民币结算呈现出官方渠道和民间兑换共存、账户结算和现钞结算并举的特点，总结来看共分为商业银行结算、民间兑换结算、现钞结算和以物易物四类。
1. 商业银行结算
商业银行结算是指利用商业银行体系完成人民币跨境结算的结算模式，使用该模式进行结算可以被官方捕捉，纳入官方统计范围。从瑞丽市具体实践来看，商业银行结算模式主要有同业账户往来结算模式、清算行和代理行模式、CIPS模式、边民互市结算模式和个人NRA账户模式。
其中，同业账户往来结算模式是指中缅双方银行各自在对方开立外币同业账户进行跨境结算的模式。如缅方银行在中方银行开立人民币账户，中方银行则在缅方银行开立缅甸元账户，双方银行操作同业账户进行快速高效的跨境结算。部分银行如富滇银行尝试与缅方银行建立同业账户开立的合作模式，但受到疫情、战事的影响暂时搁置。清算行和代理行模式是跨境结算中常用的资金清结算模式。在实际操作中，瑞丽市金融机构往往通过中国银行仰光分行、中国工商银行仰光分行实现跨境人民币结算。2023年办理业务1000余笔，金额11亿元，2017年截至目前累计办理业务近2400笔，金额20亿元。CIPS模式则是借助人民币跨境支付系统内部网络进行资金结算的模式。从具体实践来看，该模式主要是针对缅商NRA账户结算，由于缅方金融机构未加入CIPS，CIPS并未发挥应有作用。
边民互市结算模式和个人NRA账户模式是边境地区特有的结算模式。2018年以来，瑞丽市开展了两个边民互市资金规范结算试点，工商银行和富滇银行各自开发了边民互市资金清算系统，实现了与海关监管数据的互联互通。截至2022年末，开立边民账户600余户，边民互市结算量为700余笔，金额560余万元。个人NRA账户则是瑞丽市立足边贸现实，为缅籍人员提供的专门用于人民币跨境结算的“NRA账户”。由于中缅边贸企业规模较小、资质不足以开立机构NRA账户，个人NRA账户成为中缅人民币跨境结算的主要选择。在实际操作中，中方企业出口后，缅方企业将资金汇入缅籍人员的个人NRA账户中，中方银行再通过该账户将资金汇给中方企业。近期主要受反诈影响，大量个人NRA账户被冻结或被列为高风险账户，解封或降低风险等级十分困难，对双边贸易人民币结算造成一定冲击。
2. 民间兑换结算
所谓民间兑换结算就是借助民间渠道进行货币兑换进而实现贸易结算的模式。根据业务规模大小、业务种类多少以及经营地点的不同大致可分为私人流动兑换点、地摊银行和地下钱庄三类（丁文丽等，2011）。其中，私人流动兑换点和地摊银行规模相对较小，主要从事货币兑换和贸易结算等正规业务，而地下钱庄规模较大，除上述业务外，部分钱庄还涉及走私、贩毒、赌场、贩卖枪械、高利贷等非法业务。
民间兑换往往建立在商业银行体系之上。以地摊银行为例，地摊银行经营者通过在中缅两国银行开立账户，借助两国商业银行网络实现资金的兑换和结算。以缅方人员薪酬汇回为例，在滇缅方务工人员将人民币给境内的地摊银行，并与地摊银行约定人民币对缅币汇率，地摊银行即可通过电话、网络等手段通知缅方地摊银行经营者，将对应缅币打入该缅方人员对应账户。整个过程资金并未跨境。当人民币和缅币头寸积累到一定程度无法轧差平补时，则通过人工运钞、银行跨境汇款等方式实现头寸的跨境平补。
从历史数据来看，早在20世纪50年代，中缅边境地区的民间兑换就存在。在官方兑换渠道没有出现之前，民间兑换是主要结算模式；随着官方渠道的建立，民间兑换比例稍有下降，但依旧占据主导。总体来看，边境地区的民间兑换市场由来已久，在两国贸易的大背景下，自发产生并填补了某些金融缺位，发挥了特定作用，目前依然是中缅结算中人民币与缅币兑换环节的重要一环。
3. 现钞结算和以物易物
现钞结算主要解决零星小额的边贸结算需求，无需通过银行渠道，交易双方自行达成协议即可实现货币兑换与资金清算。以物易物是部分边贸企业在替代种植等特殊贸易方式下采取的易货轧差结算方式。从实际数据来看，疫情前两种模式的占比相对较小，疫情后采用两种方式进行跨境结算的比例有所提升。
（四）现钞跨境调运情况
按照中国现行法规，目前中国对人民币现钞出入境管理主要分为人员携带人民币现钞出入境和金融机构调运人民币现钞出入境两种。第一种是人员携带人民币现钞出入境，每人每次携带人民币不得超过2万元，经由此种途径出境的人民币显然无法满足缅方庞大的需求；第二种是金融机构调运人民币现钞出入境，由人民银行主管部门按照“一批一证”签发调运许可证明，由海关查验放行。按照现行法规，目前人民币现钞跨境调运只能由银行业金融机构进行。银行跨境人民币现钞调运分为两种形式：一是以我国和毗邻国家中央银行签订的边贸本币结算协定为基础，边境地区商业银行与对方国家商业银行合作开展人民币现钞跨境调运。二是中国人民银行授权中国香港、中国台湾等境外人民币清算行负责人民币现钞跨境调运。
从相关资料获悉，从2014年4月开始，外国人在进入缅甸时，可携带不超过1万美元或相当价值外币而无需向海关申报。但缅甸中央政府和地方政府对人民币现钞出入境管理不一致，缅甸木姐市和105码地区规定个人可以自由持有人民币现钞或携带人民币现钞出入境，而缅甸中央政府规定只有在提供相关来源证明（经缅甸外贸部门审批的进出口贸易单据等），并到海关备案后才能持有人民币现钞。
迄今为止，德宏州从未开展过此项人民币现钞跨境调运业务。2009—2015年期间经上级批准，德宏州境内的工、农、建三家银行在瑞丽姐告口岸的网点，分别为缅甸经济银行木姐支行和缅甸合作银行木姐支行开立现金存款账户，用于存放人民币现钞，目前总余额3000余万元。但当时大量现金的入境，是利用瑞丽姐告口岸实行的“境内关外”监管模式，由缅甸银行将人民币现钞运输至姐告口岸商业银行网点进行存款，人民币现钞只是入境并未入关，未经过口岸海关查验。
四、中缅跨境贸易及其人民币结算的问题和制约因素
作为边境口岸城市，瑞丽市深受新冠疫情冲击影响。由于对边贸的高度依赖，后疫情时代瑞丽经济完全复苏仍需时日。2023年，瑞丽市遭遇登革热疫情、“10.27”缅北战事冲击，加之长期缅北电诈问题，反洗钱压力巨大。这对瑞丽市的跨境金融合作和经济贸易往来也造成极大制约。跨境贸易人民币结算建立在贸易流基础上。尽管近十几年来中缅跨境贸易人民币结算取得显著进展，但依旧有诸多问题遗留，叠加疫情冲击、战事及政策不确定性影响，瑞丽市跨境贸易人民币结算亦存在结算渠道通而不畅、现钞跨境调运困难等问题。
（一）中缅边境跨境贸易的问题及制约因素
后疫情时期，瑞丽市中缅边境贸易通而不畅。所谓“通”即疫情大流行后，瑞丽市逐步解除了疫情时期的管制措施，中缅贸易口岸恢复通关，贸易往来开始恢复；所谓“不畅”即受诸多因素，尤其缅方因素影响，瑞丽市中缅边贸往来流量不足，远未恢复至疫情之前的水平。从根本上来看，缅甸单方面设置贸易壁垒以及缅甸政局不稳定引发经济政策不确定性是导致这一现象的主要原因；当然，“境内关外”管理模式的特殊性造成的“政策真空”以及跨境电商主体培育不足也是重要原因。
1. 缅甸单方面设置贸易壁垒
缅甸单方面设置贸易壁垒极大限制了瑞丽边贸的复苏。事实上，在疫情防控期间，姐告口岸一度暂时停止通关；在疫情转缓后，云南瑞丽姐告口岸于2023年1月8日全面恢复通关，但缅甸方面2023年1月25日才宣布开放口岸。尽管当前人员、货物流已基本通畅，但缅方仅允许六轮车通行，延续疫情期间的通行标准，此举导致瑞丽外贸企业费用增加，极大地降低了出口货物竞争力。从银行和企业的市场预期来看，客户和资源的导入需要一定时间，口岸恢复到原有水平仍有一个政策恢复期。姐告口岸通而不畅迫使一些瑞丽本地企业出于成本考虑，将部分业务迁移至清水河口岸，对瑞丽市经济发展造成一定负面影响。
姐告口岸通而不畅究其根本原因主要有三：其一，缅甸外汇储备，尤其人民币储备不足。由于缅甸对中国贸易持续逆差叠加缅甸民间囤积人民币现金，致使人民币无法顺利进入官方体系，缅甸政府外汇储备不足。为防止外储进一步流失，缅甸政府对进口产品采取管制措施。缅商务部公告，自2022年1月1日起，对包括水泥在内的3070种商品只允许通过进口许可证途径进口；自2022年5月1日起，采取对包括食品、各种机器设备等在内的1131种商品须申请许可证才可进口的政策措施，导致瑞丽市大量商品出口缅甸受限，影响中缅贸易发展。其二，疫情封控政策导致中缅关系恶化。2020年，中国关闭姐告、畹町等外贸口岸，但未及时通知缅方，导致缅方对中方心存芥蒂。在疫情得以控制后，中方全面解封姐告口岸，但缅方延续疫情期间的通行标准。据课题组调研得知，泰缅口岸出口商较中缅口岸更容易拿到批文，通关时间更短，中方企业往往绕道泰国与缅甸贸易，贸易成本大幅提升。其三，缅甸政局不稳定，经济政策不确定。缅甸复杂的民族导致社会极具动荡。从民族构成来看，缅甸是一个族群状况极为复杂的国家，境内共有135个民族，各个民族总是处于一种若即若离的分散状态。自2021年2月缅甸军方接管政权以来，军政府频繁改变货币政策、外汇管理、支付结算政策，诸多政策实则违背了市场经济运行规律。例如，2022年4月3日，缅甸央行实行外汇监管令之后，出口企业反映交易对手从缅甸国内汇款到中国程序很繁琐，汇款周期较长，正常则十天半个月，甚至长达一两月，汇款效率低、流程复杂是阻碍中缅跨境人民币结算的一个主要问题。政策的频繁变更对区域经贸活动影响更为明显，这严重阻碍了中缅贸易正常发展。
2. “境内关外”管理模式的特殊性造成的“政策真空”
瑞丽姐告边境贸易区实行“境内关外”管理模式。国内所有货物越过姐告大桥进入姐告区就视为出口，出口货物可以在姐告区内进行批发零售，不再受海关监管；进口货物可以直接从缅甸进入姐告区内，在未进入市区前，可免于向海关申报。同时，区内从事加工、生产、销售和提供应税劳务的行业免征增值税和消费税，企业所得税地方部分按“五免五减半”方式征收。“境内关外”政策优惠为姐告口岸发展注入活力，但也存在如下“政策真空”：一是“境内关外”政策欠明确。“境内关外”模式具有特殊性，尽管原国家计委和云南省政府出台相关文件明确了“境内关外”的性质，也得到了国务院的认可，但海关总署在制定对姐告边境贸易区监管暂行办法中并未明确“境内关外”的定位，造成“境内关外”政策没有完全落实到位。二是特殊管理机制可能导致双边贸易不畅。由于姐告地区“境内关外”管理模式，相当于在中缅双边海关之间形成了一个事实上自由贸易区域，但却未作为真正的自贸区进行管理。在此区域内，中缅双方贸易和加工企业产生的交易，因无法提供海关报关单、发票等贸易真实性证明材料，导致贸易双方结算和付汇困难，最终可能引致企业财务风险和税务管理风险。
3. 跨境电商主体培育不足
尽管瑞丽市政府一直积极打造跨境电商新业态，但实际上跨境电商市场主体培育显著不足。目前，在海关跨境电子商务企业名录中，瑞丽跨境电商企业仅有30家，而2023年实际产生业绩的只有6家。2023年1-10月瑞丽跨境电商贸易累计达到1.16亿元，仅完成目标任务的2%。究其原因主要有二：一是企业观念陈旧，未能跟上数字化发展潮流。瑞丽市多数外贸企业依旧采取传统贸易模式，未能适应数字化运营模式与发展理念。电商行业作为新兴行业，亟需企业秉持数字化理念，对企业进行数字化转型，而瑞丽传统外贸企业的思想认识和业务技能上未能跟上当前电商发展潮流，对采用电子商务方式开展对外贸易积极性不高，在结汇和退税等方面也存有一定担忧和顾虑。二是电商人才培育不足。随着跨境电商的快速发展，企业对线上交易和市场拓展的依赖性不断加深，对运营人才的需求飙升迅速。而瑞丽市地处西南边陲，相较于沿海经济发达地区，其对人才吸引力稍逊一筹，无法为跨境电商提供充足的人才资源，进一步阻碍了本地跨境电商产业发展。
（二）中缅边境跨境贸易人民币结算的问题及制约因素
当前，瑞丽市跨境金融基础设施较为薄弱，官方跨境贸易人民币结算渠道通而不畅，虽然能够发挥一定作用，但管制较多、效率较低，流量明显不足，民间汇兑和现金对敲再次成为跨境贸易人民币结算的重要补充渠道。不仅如此，人民币现钞跨境调运工作也处在明显受限状态。
1. 金融基础设施薄弱
在金融基础设施方面，主要存在自贸区金融市场基础薄弱、双方金融机构布局不足和人民币跨境支付系统（CIPS）扩展不够三方面问题。
第一，自贸区金融市场基础薄弱。一是离岸金融制度缺乏相应银行支持。受限于审批制度和运营成本等因素，可以开展离岸金融业务的银行（招商银行、交通银行、平安银行和浦发银行）都暂未在瑞丽市开设网点；二是缺乏符合条件的市场主体，无法开展境外母公司境内发债、海外基金、金融租赁等业务。目前瑞丽市没有跨境跨国公司，且大部分企业是小、散、弱企业，不符合开展相关业务的准入条件。
第二，双方金融机构布局不足。目前缅甸境内中资银行仅有中国银行仰光分行和中国工商银行仰光分行两家，暂无缅甸银行在瑞丽市开设分支机构。据了解，以下两点原因制约了缅甸金融机构在我方布局：一是我国对外资银行进入设置了基本的审核标准，而缅方银行大多无法满足这一标准；二是缅甸金融政策管制较严，缅方对其银行到国外开办业务也有一定的政策制约。
第三，CIPS扩展不够。目前CIPS在缅甸境内仅有工商银行仰光分行、中国银行仰光分行两家参与者，缅方金融机构没有加入CIPS，导致CIPS业务覆盖区域和客户服务范围相对较小。2023年4月，德宏州政府举办了“德宏州中缅边境金融合作座谈会”，会上缅甸银行业协会表示愿意通过间接参与方式加入CIPS，但截至目前暂未落实。究其原因，课题组认为主要在于以下两点：一是缅甸官方依旧以美元为对外结算主要货币，SWIFT仍是全球银行间的主要结算通讯工具手段。虽然自俄乌冲突以来SWIFT成为以美国为首的西方国家对俄制裁的工具，但替代方案短期难以实现，CIPS以人民币跨境支付为核心的功能定位并不能取代SWIFT；其次，CIPS不仅有一定的加入标准，且相关信息填写较为复杂，在使用量较小的情况下，结算费用也没有竞争优势，资金划汇查询不畅，难以让银行和企业感到明显受益。在企业没有明确要求的情况下，银行使用CIPS的主动性不足。
2. 人民币跨境结算渠道通而不畅
当前中缅双方人民币结算面临的首要问题是官方跨境结算渠道通而不畅，企业或个人有意规避银行间结算，民间汇兑或现金对敲依旧是人民币跨境结算的重要补充。以边民互市结算为例，边民互市是中缅贸易的重要组成部分，而边民互市结算不畅一直阻碍着瑞丽边贸的发展。尽管中国境内银行已经将边民互市资金结算业务规范化，但从业务开展情况来看，边民互市资金结算量仍较少。课题组认为，主要存在以下三方面原因。
首先是中缅双方共同因素。第一，缺乏顶层制度设计。中缅两国暂未建立国家层面的金融合作关系，未在国家层面搭建结算框架协议、货币互换协议，双方沟通上也并不畅通，因此双边金融机构只能按照“自下而上”的模式“摸着石头过河”。以边民互市结算为例，由于双方金融机构未对边民互市结算模式达成一致，缅甸没有边民互市的相关政策和概念，金融机构对于交易对手个人的业务不予认可和受理，导致款项被先后多次退回；双方政府层面沟通不畅，导致边民互市贸易无法形成资金流与物流的完整贸易闭环。例如，2022年12月和2023年1月，缅甸木姐商务部多次发函，反映缅甸出口的水果、农产品等无法正常收汇，这实际上与富滇银行汇出的边民互市款项频繁被退回的问题一致，尽管中方多次发函说明该情况，但目前缅方仍无法理解，导致问题无法解决。第二，使用习惯具有制度惯性。中缅边境民间贸易历史悠久，对于零星小额的民间贸易，交易双方自行达成协议即可实现货币兑换与资金清算。在此历史大背景下，便自发产生了民间汇兑以填补某些金融缺位。
其次是缅方因素。第一，缅甸资本管制政策限制了人民币跨境结算空间。当前缅方人民币外汇储备缺乏，缅甸政府实行外汇管控，要求经常项目下汇入人民币需在一个月内强制结汇65%。第二，受强制结汇、双重汇率、逃税漏税等因素影响，缅方进口贸易报关单金额较低，难以通过官方渠道进行结算。一方面，受缅甸国内政治形势和战事影响，缅币汇率波动较大，且官方汇率和市场汇率存在明显差异（据课题组了解，人民币兑缅币市场价高于其官方价格70缅币左右）。缅方进出口企业更愿意通过民间汇兑机构，将贸易所得人民币转换为缅币后再汇入缅方银行账户。另一方面，对进口到岸货物，缅方会根据自身政策重新估算货值填报税单，且估算金额高于实际金额，受此影响，缅方企业有意压低进口贸易报关金额，以达到逃税目的。由于双方海关进出口数字统计口径不一致，缅商进口实际付汇的金额远低于中方出口金额（比例约为40%），超出的部分无法通过银行等正规渠道结算，只能主要通过民间汇兑结算。
最后是中方因素。第一，商业银行结算效率明显低于民间兑换机构。一是商业银行有固定的营业时间。二是中方银行面临的反洗钱、内控压力较大，需要基于客户尽职调查的情况进行资料补充反馈。三是结算流程较长。瑞丽市银行通过中国工商银行仰光分行、中国银行仰光分行将资金汇入缅方银行时，需要先报中国香港，再由中国香港报工商银行仰光分行、中国银行仰光分行，日常结算周期通常为十几天，最长可能达一个月，远远高于理论预计的5—6小时。而民间汇兑24小时营业，往往通过电话等方式发出指令，不对交易对手划转的资金进行合法性审查，小额划转只需几个小时，即便大额也不过3—5天时间，其汇转效率显著高于银行。第二，商业银行结算成本高于民间机构。一方面，商业银行外汇买卖价差显著高于民间兑换，且汇率报价更新频次低于民间兑换；另一方面，商业银行的运营成本显著高于民间兑换，导致商业银行结算费率高于民间。第三，反洗钱和反电诈背景下的账户冻结问题。受反洗钱、反电诈影响，一些正常经营的企业账户被冻结，给企业带来不便和损失。比如对中方正常经营的出口企业而言，当其与缅方开展一笔真实贸易往来后，由于缅方缺乏人民币外汇，可能会寻求民间汇兑机构向其提供人民币，而民间汇兑机构的人民币可能来源于电信诈骗窝点。当公安机关对这笔资金来源进行识别后，就会冻结这一账户，导致中方出口企业收不到或延迟收到这笔货款，造成一定损失。据调研银行反映，此种情形最多可占到账户冻结案件的1/4。
3. 现钞跨境调运明显受限
目前，中缅双方并未实现真正意义上的现钞跨境调运，这无疑给人民币跨境使用造成一定阻碍。课题组认为主要存在顶层设计、反洗钱和缅甸国内政治局势三方面问题。第一，中缅央行间未签订边贸本币结算协定等基础框架政策，基层人民银行无开展人民币现钞跨境调运的审批权限。第二，反洗钱金融行动特别工作组（FATF）将缅甸列为黑名单国家，给中缅两国跨境人民币现钞调运带来极大阻碍。FATF分别于2011年6月、2016年2月和2020年10月将缅甸列为灰名单国家。直至2022年10月21日，FATF正式宣布将缅甸列入黑名单。受反洗钱压力影响，人民币现钞跨境调运有较大挑战。第三，缅甸当前政局和政策不稳影响人民币现钞跨境调运。缅甸军政府执政后，政策变化频繁，加之内战不断，很大程度上影响了人民币现钞跨境调运。
五、促进中缅边贸往来及人民币结算的政策建议
从目前调研情况来看，中缅跨境贸易及人民币结算问题的圆满解决依赖于两国政府的充分沟通和通力合作。双边外交方面，鉴于现阶段缅甸政治局势不稳定、经济政策不确定，需要从国家层面深化与缅甸举行双边政治经济会谈，与缅甸各党派开展国家治理、民主协商、经济转型的经验交流，助力缅甸早日实现政治和解、重启民主转型。在全球治理领域，鉴于缅甸政治局势的复杂化，应在联合国、世界银行、国际货币基金组织等多边框架下，呼吁和平解决缅甸局势，举行多边外交磋商与谈判，并加大对缅甸的经济援助与政治外交援助，加强与缅甸在反洗钱等领域的国际合作，亚投行等发展银行可以适当发放针对缅甸基础设施投资项目的低息贷款，推动缅甸早日恢复稳定的政治局势。只有在合力打击并消除电诈风险，恢复地区和平稳定基础上，就贸易和金融问题展开磋商，中缅边境贸易和人民币结算问题才能顺利解决。
（一）推进中缅顶层交流，与缅甸建立贸易金融伙伴关系，完善便利人民币跨境结算的制度设计
目前，中缅贸易和金融合作的推进呈现出“由下而上”“摸着石头过河”的特点。而中缅跨境贸易及其人民币结算面临的主要问题，比如贸易壁垒、人民币跨境结算通而不畅、现钞跨境调运问题的解决都需要中缅两国的顶层设计。自2022年5月1日起，缅甸对各成员国RCEP协定生效，中国也对从缅甸进口的适用于RCEP原产地标准的货物使用优惠协定汇率。值此契机，在贸易领域，可加强国家层面与省际层面与缅方的经贸洽谈，在RCEP框架内与缅甸达成更多贸易协定，力争让中缅早日恢复双边贸易正常化，姐告口岸恢复到疫情前畅通的状态。
目前，缅甸中央银行已宣布批准将人民币纳入国际贸易结算与直接兑换的货币范围，允许开立人民币结算账户，使用人民币进行跨境结算。值此契机，在金融领域，中国应与缅方加强金融合作，就跨境监管合作、人民币跨境结算、双边本币互换、双边金融机构布局、互开人民币结算账户和CIPS推广等问题展开磋商，为两国商业银行开展跨境合作打下坚实基础。一是加快推进跨境金融监管合作，合作推进“反洗钱”工作，就人民币境外存量、跨境资金流动展开联合清查和监测。二是搭建中缅跨境结算合作框架，为商业银行跨境合作打下基础。三是深入研究签订中缅双边货币互换的可行性，通过限定性条款保障中方在货币互换中的合法权益。四是在推进跨境监管、签订本币互换协议基础上，就人民币现钞跨境调运的税费、安全问题展开磋商，促使两国银行间现钞跨境调运的真正实现。五是就完善双边金融机构布局、互开人民币结算账户展开磋商，支持缅方金融机构来瑞丽试验区设立分支机构，便利人民币跨境结算。六是加大CIPS系统宣传推介力度，帮助有合作意向的缅方金融机构加入CIPS，使CIPS真正发挥其作用。
对边民互市而言，应畅通与缅甸边民互市结算方式、推动双边银行间同业合作。由于中缅之间边贸结算仍缺乏顶层制度设计，可以从省际层面加强与缅方商务部门的沟通与协商，畅通边民互市结算方式：一是应频繁通过信息交换、数据分析及沟通协商，令缅方意识到中缅双方密切的经贸联系与提升边贸结算效率和质量的重要性，积极宣传边民互市结算方式的政策益处，争取与缅方早日达成边民互市结算管理共识；二是努力规范边民互市贸易结算方式，对于使用边民互市业务的企业可给予一定力度的税收优惠或贸易创收奖补政策，推动边民互市业务官方渠道化；三是加强与缅方银行间同业合作，特别是提高与边境地区木姐区域内银行的结算效率，以此来提升缅甸结算主体意愿，规避边民互市结算风险；四是协调云南省内商业银行及相关金融机构，统筹推动跨境结算创新力度，群策群力，力争提出畅通边民互市结算渠道的更优方案。
（二）给予瑞丽“境内关外”口岸自贸港同等定位，享受配套财政税收优惠与金融支持
鉴于瑞丽口岸“境内关外”定位与自贸港并不对等引发的政策真空对瑞丽经贸发展形成了较大阻力，应在政策文件上给予瑞丽口岸“自贸港”同等定位，使海关部门对此加以明确，以便瑞丽口岸享受配套的税收优惠与金融支持：在财政税收优惠方面，初期可参考国际上著名自贸港如荷兰鹿特丹港的财政税收优惠经验，货物在姐告口岸存放期间缓缴增值税、消费税，原材料或工业半制成品进入贸易区后，如果再加工后出口，可享进口关税、增值税免缴或退税待遇，并区分行业制定差别税率、发放财政补贴。在金融支持方面，可给予贸易区相关企业提供专属跨境金融服务，例如简化贸易区企业人民币结算账户开户流程、优化跨境人民币结算业务流程、支持开展个人跨境贸易人民币结算业务等。
（三）财政与金融部门联动给予德宏片区跨境电商贸易投资政策支持、加大招商引资配套优惠
首先是对德宏片区跨境电商加大税收优惠力度，特别是针对跨境电商流通成本相对较高的问题，可在短期内适当给予片区跨境电商流通环节的增值税与消费税减免或缓缴，尤其是加大对中小企业的税收优惠，从而吸引更多的跨境电商主体来德宏片区进行贸易投资；其次，金融部门可给予德宏片区跨境电商更多的信贷政策支持，同时，四大行、片区股份制银行及城商行等金融机构可联手全力打造跨境电商生态链服务体系，依托金融科技，聚合账户管理、外汇交易、资金划转、申报合规等功能板块，在确保跨境电商货物贸易交易真实性的前提下，为跨境电商提供便利、数字、高效的金融服务；最后，省级政府部门应在各大平台上加强在省内与全国范围的跨境电商优势宣传与配套优惠宣传，争取吸引到更多跨境电商主体来德宏片区投资合作。
（四）完善自贸区金融基础设施建设，提高商业银行服务水平
自贸区薄弱的金融基础设施和商业银行结算劣势制约了官方渠道人民币结算业务的开展。为提升自贸区金融基础设施和商业银行的金融服务水平，可从以下两个方面下功夫：第一，着力提升自贸试验区金融基础设施。支持在姐告边境贸易区开展本外币账户试点；鼓励具有离岸银行业务资格的商业银行在瑞丽设立分支机构，推动离岸金融业务开展；支持商业银行在市场化原则下进行缅币柜台挂牌汇率报价。第二，提升自贸试验区商业银行金融服务质量。国家可给予自贸区更多的跨境贸易人民币结算便利化政策，商业银行通过创新金融产品、简化人民币结算手续等方法，在法律允许的范围内，提升金融服务水平和结算效率，降低结算成本。（来源：首席经济学家论坛）
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