李昌平等:对“撤村并居”、“农民上楼”的系统思考

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李昌平 马士娟 曹雅思（河北大学中国乡村建设研究中心 河北大学）

  近几年, 在国务院“土地增减挂钩”政策的推动下, 山东、河北、四川、重庆等地大规模的以“撤村并居”为核心内容的新农村建设, 取得较大成绩, 也暴露了一些问题。一时间, “土地增减挂钩”和“撤村并居”成为全社会关注的热点和焦点, 各方莫衷一是。“土地增减挂钩”政策和“撤村并居”大有缓行或半途而废的可能。本文将就“土地增减挂钩”和“撤村并居”展开系统讨论, 期待“土地增减挂钩”不变, “撤村并居”健康地持续下去。
  1、“土地增减挂钩”政策的背景和意义
  “土地增减挂钩”, 是指国家对一定行政区域内的工业化和城市化用地实行指标控制, 如果指标内的土地不够用, 准许通过农村减少建设用地——“非转农” (新增耕地面积) 的办法扩大工业化和城市化的实际用地面积。即“农村增 (耕) 地”与“城市用 (耕) 地”挂钩。
  “土地增减挂钩”政策是守住18亿亩耕地红线的产物。我国现有13亿人, 有户籍的农民至少还有9.4亿, 未来30年, 人口高峰将达到15.5亿以上, 即使保留4亿—5亿农民, 至少有6亿—7亿农民要进城成为市民, 基础设施建设、工业化和城市化占地至少还需要1亿亩;另一个现实是, 由于农民工和一些市民回乡建房, 农村村庄建设用地并未随着农民进城而减少, 而是日益增加。农村新增宅基地的面积远远大于小城镇建设的新增用地面积。根据我们的调查, 以县为单位, 每年农村新增建设用地 (主要是农民建房) 至少是城镇新增建设用地的10倍以上。基础设施建设要占地, 工业化要占地, 城市化要占地, 新农村建设还要占更多的地。这是当下的客观现实。
  城市化是农民进城的过程。一个农民在农村所占的住宅地远远大于在城市所占的住宅地, 从理论上讲农民进城的过程应该是节约土地的过程。但我国城市化的现实恰恰相反:农民在大规模进城, 城市在大规模扩张, 与此同时, 村庄也在以更快的速度扩张, 耕地在加速锐减, 18亿亩耕地如何守得住呢?体现了科学发展观的“土地增减挂钩”政策在这样的背景下出台了。
  2、“土地增减挂钩”是有史以来最好的农村发展政策
  城乡“土地增减挂钩”不是白挂钩, 农民减少村庄占地——“非转农” (节约出耕地) 为工业化、城市 (镇) 化增加了建设用地——“农转非”额度, 用地主体或城市 (镇) 政府土地储备中心要给节约出耕地的农民 (集体) 一定的经济补偿。
  以山东诸城为例, 农民 (集体) 节约出1亩耕地, 可以获得30万元左右的补偿。以此推算, 全国农民节约1.5亿亩耕地, 其获得的补偿是45万亿元。如果买45万亿元长期国债, 每年的收益2万多亿元, 相当于农民种3亿亩粮食的纯收入;2005年政府减免了全国农民的农业税, 每年不到500亿元, 45万亿元相当于全国农民缴纳900年的农业税;中央政府每年通过各种渠道安排的新农村建设资金大约2000亿, 实际到达村庄的新农村建设资金不到500亿, 45万亿相当于中央政府900年的新农村建设投入。
  2005年中央做出新农村建设战略部署以来, 农民和基层政府一直处于“两依靠”状态:基础设施建设依靠中央财政转移支付, 经济发展依靠引进外资。农民 (集体) 和基层政府在新农村建设中显得较为被动。
  “土地增减挂钩”政策, 为地方政府、基层政府和农民 (集体) 摆脱“两依靠”创造了条件, 全国各地的新农村建设开始进入自主建设阶段。不仅新农村建设快速推进, 城市和城镇建设的用地瓶颈也获得突破, 县级以下的中小城市和城镇建设也大有日新月异之势。“土地增减挂钩”政策, 是激活农村内在的巨大潜力、统筹城乡协调发展的大手笔, 是有史以来促进和扶持农村发展的最好政策。
  “土地增减挂钩”政策的更大作用在于为偏远农村提供了发展机会。越是偏远的农村, 节约土地的空间越大, 获得的补偿也会越多。“土地增减挂钩”政策是让弱势群体和落后地区分享改革发展好处、促进农村自我发展的最好政策。
  “土地增减挂钩”政策, 也是我国工业化、城市化发展到一定水平后, 实行“工业反哺农业、城市反哺农村”的最好途径。
  3、“撤村并居”是农民 (集体) 和基层政府遵循经济和社会发展规律的理性选择
  “土地增减挂钩”政策出台之后, 全国各地不约而同出现了以“撤村并居”为核心内容的新农村建设, 有的地方甚至出现了“农民上楼”运动。为什么会形成“撤村并居”运动?
  这些年来, 农村发展速度相对于城市非常缓慢, 主要原因是各种要素都在向城市转移和集中。“土地增减挂钩”政策出台后, 突然间有了一个前所未有的巨量资金——45万亿要流向农村了。农民要获得这45万亿元, 最好的办法就是发挥土地村民集体所有制的优势, 在一定区域内实施“撤村并居”, 以压缩整理宅基地、自留地和改造荒废地——“非转农”获得补偿, 这是农民 (集体) 和基层干部追求土地价值最大化的经济理性。
  “撤村并居”也是农民适应农村巨大变迁和科学发展农村社会事业的理性选择。这些年来, 新农村建设的另一个困境是农村的公共服务难和基础设施建设难, 主要原因是农民居住过于分散。要为全国居住在60万个行政村、500万个自然村的9亿多农民提供水、电、气、路、网、邮和教育、医疗、养老、消防、安全、健身娱乐等服务非常不经济。更大的问题是30年后, 乡镇、集镇以下居住的农民可能只有2亿—3亿人, 这是人类历史上从未有过的大变迁。现在的新农村建设, 必须适应这个趋势, 超前规划, 将有限的公共资源集中用于中心村建设, 以避免新农村建设的巨大浪费。农村的“空心村”越来越多, 说明“撤村并居”不仅符合农村社会事业发展的要求, 也符合农民意愿。
  可以肯定, 在未来很多年只要守住18亿亩耕地的政策不变, 各地城乡统筹发展的速度和水平在很大程度上取决于“土地增减挂钩”政策的力度。“土地增减挂钩”执行力度越大, 城乡统筹发展和协调发展就越理想;农村“撤村并居”越快, 工业化和城市化也越快;工业化和城市化越快, 反哺农村发展的力度也会越大, 农村现代化的速度也会越快, 缩小城乡差距的速度也会越来越快。
  因此, 未来农村的“撤村并居”和工业化、城市化是相辅相成、高度相关的, “撤村并居”既是农民和基层干部的理性经济行为, 也是符合社会发展规律的理性行为, 是阻止不了的大趋势。
  4、辩证看待“撤村并居”、“农民上楼”过程中的主要问题
  第一, 关于农民种养不方便、生活成本上升的问题。当前, 某些传统的农家生产生活方式正在远去。一方面, 农民自主建房基本上楼房化了, 几乎再没有农民建平房了, 这是大趋势;另一方面, 种养殖专业化、农机服务社会化发展很快, 多数农民不种地、不养猪了, 这也是大趋势。即使有些农民依然有种养的意愿, 在“撤村并居”的过程中也可照顾到, 如设专门的养殖小区、专门的种菜小区、专门的农具和杂物放置间等。“撤村并居”后, 随着农村劳动力价格的不断上涨, 更多的农户会将土地转包出去, 住地和庄稼地的距离慢慢会被忽略。当然, 在设施农业比较发达的地方, 临时生产房和农业生产棚必须在一起, 这与“撤村并居”、“集中居住”并不矛盾。总之, “农民种养不方便”的问题, 既不完全是“集中居住”造成的, 也并非不可克服。
  此外, 农民上楼后, 部分农民的生活成本会有一定的上升, 但总体上看, 农民得到的土地补偿款 (若政府和开发商不克扣) 应能保障未来的生活质量;另一方面, 即使农民不集中上楼, 自己建楼房也是上楼。农民生活成本上升, 是通胀在农村的反映, 不能归结于“农民上楼”。
  第二, 关于开发商赚钱太多、政府对农民补偿不足的问题。农民买房价格高于或远高于建房成本, 这样的问题确实普遍存在。如果基层政府仅仅是个服务者, 价格是农民共同体 (村社集体) 和开发商平等谈判的结果, 或者农民共同体自主招标选择开发商, 那么开发商盈亏与否都不是问题。所以, 避免农民抱怨开发商赚钱太多的办法, 是在实施“撤村并居”中一定要以村民共同体 (村社集体) 为主体实施, 基层政府一定要定位在服务者的角色上, 不要越俎代庖。
  有些地方政府在“撤村并居”中“赚”了农民的钱, 导致农民得到的补偿远远少于预期, 责任在地方政府, 但根源在于我国不合理的财政体制。足额补偿农民节约出来的土地, 关键在于高级政府正确处理和低级政府之间的财权和事权关系, 要通过财政制度和干部考核制度改革, 让基层政府成为“撤村并居”的无偿服务者。
  还有一种情况可能导致“补偿不到位”。如果“集中居住”所占的地不是通过内部调整土地平均摊销, 而是需要花钱买, 那么节约出来的地的补偿就自然会“少”很多。一般情况下, 土地集体所有制比较完整的农民共同体 (村社) , 农户占有土地资源差别不大, 即使有差别, 也有内部“结平衡账”的习惯, 这样的村庄在实施“撤村并居”过程中会比较顺利, 农民抱怨“补偿不到位”的相对少。反之, “补偿不到位”的意见就会很突出。
  对于村民“补偿不到位”的意见要具体分析。不能因为有极少数农民说“补偿不到位”, 就肯定政府克扣了农民的钱, 需要甄别。真正要避免“补偿不到位”的意见出现, 最有效的办法是让用地企业与农民共同体 (村社集体) 直接见面谈“土地增减挂钩”的补偿, 以避免乡镇政府截留用地企业给村民的“非转农”补偿资金。
  第三, 关于不够透明和不够民主的问题。在“撤村并居”、“集中居住”的决策过程中, 占有宅基地和自留地多的村民, 总是希望按照既有的宅基地和自留地补偿, 而宅基地、自留地小于平均值和没有宅基地、自留地的村民, 总是希望按照一人一份补偿。村民共同体内部必然存在多数人“欺负”少数人的现象, 这是由农民共同体的共有产权结构的特性决定的。不尊重少数人的不合理要求, 不能视为基层政府“不尊重农民意愿”。少数村民抱怨村民共同体内部的“政策不透明、不公平”和“决策不民主”也不能等同于抱怨基层政府“政策不透明、不公平”和“决策不民主”。
  第四, 关于对极少数不同意“集中居住”者实施强制拆迁的问题。大面积的“撤村并居”、“集中居住”, 强制拆迁虽然难以避免, 但还是应该尽可能地减少政府强制拆迁。不过, 也不能把村民共同体内部依据《村民委员会组织法》实施的强制拆迁和政府强制拆迁混为一谈。
  只要中央政府改善财政体制, 确保基层政府只做村民共同体“撤村并居”、“集中居住”的协作者和服务者, 那么基层政府实施“强制拆迁”完全可以避免。如果有占有宅基地、自留地特别多, 又不愿意给别人有偿使用的极少数村民, 阻碍村民共同体做出的“撤村并居”、“集中居住”决议的实施, 基层政府应支持公平正义。
  第五, 关于政府承诺的基础设施建设和公共服务没跟上、社会保障制度没兑现问题。很多“撤村并居”或“农民上楼”后的农民有意见, 就是因为政府承诺的基础设施建设和公共服务没有跟上, 社会保障没有兑现, 而并不是因为“撤村并居”或“农民上楼”不好。要通过中央政府加大农村基础设施建设和农村公共服务的统筹力度、加大城乡社会保障力度加以解决。如果农村的社会保障水平接近城市水平, “撤村并居”不仅对农村人有吸引力, 对城市市民也有很大的吸引力。在我们考察过的农民“集中居住”社区, 一般都有10%左右的市民, 如果农民共同体准许, 这个比例会更高。
  第六, 关于破坏了乡村文化和农民生活方式的问题。尽可能保留和保护生态村、特色村、文化村、古村, 是我们主张“撤村并居”、“集中居住”的前提。中国的村庄, 绝大多数都是文革前后建成的, 很多村庄没有任何规划, 环境和基础设施极差, 也没有特色和文化价值。在“土地增减挂钩”政策的大背景下, 许多村庄的新农村建设“大拆大建”不可避免, 这也是一次重建乡村文化和农民生活方式的机会。政府应该动员和组织广大农民开展新农村规划活动, 在大破中大立 (重建) 乡村文化和农民生活方式。
  5、“撤村并居”好, 好事难做好
  “土地增减挂钩”政策将转移数10万亿的资金建设新农村, 一场以“撤村并居”为核心内容的新农村建设运动已经拉开了序幕。这必将是有史以来最壮观的新农村建设运动。但要真正做好, 实在不容易。究其原因, 主要有:
  第一, 村民共同体 (村社集体) 处于瓦解之中, 农村没有了可以承担“撤村并居”任务的合法主体。现阶段完全靠国家权力治理农村是不现实的。村民自治 (经济发展、社区建设、社区管理——“三位一体”) 是以村民共同体存在为前提的。现在的农村, 传统的血缘和地缘农民组织资源消亡了, 绝大多数建立在土地集体所有制和集体经济基础上的村民共同体也因为集体所有制和集体经济的瓦解而名存实亡。
  改革开放以来, 中国绝大多数村庄共同体不是走向大寨、华西、永联和周家庄等“三位一体”功能完善的村社 (村民共同体) , 而是走向了小岗村。小岗村在“增人不增地、减人不减地、承包地不要钱还有补贴”和土地承包“长久不变”等政策作用之下, 村民共同体内部“结平衡账”机制消失, 村民共同体被迫处于分化瓦解之中。在这样的村内, 利益完全对立的人越来越多, 村民共同体日益分化, 自主搞水利、道路等基础设施建设不可能, 自主搞“撤村并居”、“土地整理”更不可能。
  在村民共同体日趋瓦解的背景下, 谁来主持实施“撤村并居”、“集中居住”?村社内部成员之间的各种利益冲突怎么平衡?如果一定要实施“撤村并居”、“集中居住”, 只能借助外部的力量。借助外部的力量解决不了“增人不增地、减人不减地、承包地不要钱还享受补贴”和“长久不变”所致的不公平问题, 注定了“撤村并居”、“集中居住”不可能一帆风顺, 更不能人人如意。
  最近20年的农村政策和法律法规, 是按照城市人和进城人的逻辑制定的, 几乎没有按照完善村民共同体“经济发展+社区建设+社区治理”三位一体功能的要求制定。这是上世纪90年代以来中国三农问题日益严峻的根源, 更是农村好事也难做好、甚至做成坏事的根源。
  第二, 某些基层政府企业化, 导致官商勾结制度化、合法化。由于绝大多数村社共同体在不断瓦解之中, 实施“撤村并居”合法的、有效的主体缺位, 替代的办法是由基层政府主导“撤村并居”、“集中居住”。由于基层政府是最低级政府, 财政最穷, 却要承担很多基础设施建设、公共服务的配套资金任务和维稳任务, 处于负债度日的状态, 因此受财政之困而被迫成为了准经纪人。统筹实施“撤村并居”、“集中居住”, 对乡镇政府而言, 既是出政绩的机会, 也是改善财政状况的机会。
  现在的乡村, “撤村并居”、“集中居住”之事, 农民村社共同体做不了, 农民合作社不能做, 单个农民不能做, 只有开发商做是合法的。很多地方搞“撤村并居”、“集中居住”都有开发商参与、甚至主导, 这不仅是基层官员腐败、“官商勾结”的偶然现象, 制度和法律有缺陷也是重要原因。
  做大规模的“撤村并居”、“集中居住”虽是好事, 但政府要赚钱, 开发商要赚钱, 农民没有自主性和自主权, 要将这件好事做好, 实在有些难。
  第三, “土地增减挂钩”的战略正确, 实施“撤村并居”的策略有失误。为了守住18亿亩耕地红线, “土地增减挂钩”战略上是正确的。这个战略的本质是在偏远地方通过“非转农”, 在发达地方“农转非”, 以此实现占补平衡, 让偏远的地方和发达地方共享土地工业化、城市化带来的地租增值收益。越偏远的地方和越发达的地方合作“占补平衡”, 地租增值就越多, “撤村并居”就越容易操作。
  可是, 有些地方恰恰相反, 在城郊村或在经济发展较好的村搞“撤村并居”, “撤村”不便宜, “并居”也更贵 (主要是新占的土地贵) , 节约出来的地还不多, “宅基地换房子”就很困难。
  城郊村、生态村、文化村、古村、经济发达村、庭院经济发达村、特种农业村等, 都不宜“撤村并居”和“非转农”, 因为这些村子的建设用地非常宝贵, 甚至其未来价值不低于一般性的城市建设用地。城郊村是“农转非”的对象, 是未来城市的一部分, 切切不可急于搞“撤村并居”和“非转农”。
  第四, 主要领导不深入一线, 体制整体缺乏主心骨和执行力。“土地增减挂钩”政策和“撤村并居”是涉及全局的大好事, 迫切需要各级主要领导下乡驻村办点, 在第一线操作中调查研究, 及时发现问题和矛盾, 及时修改政策和制定新的政策, 以保证将此好事健康地继续下去。不深入一线, 遇到问题“绕道走”, 就会导致半途而废。