农村集体产权不完善之症结与破解路径

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许经勇
    产权是市场经济的产物。市场经济运行机制的基本条件是产权界定清晰、产权有效转让、产权法律保护。产品市场和要素市场的充分发育是产权不受侵蚀的重要条件。农村要素市场化程度低是造成农村集体产权不完善的重要原因。由于产权是所有制关系的法律表现, 法律法规滞后也是导致农村集体产权不完善的重要原因。我们应当把完善产权制度和要素市场化配置有机统一起来, 在完善要素市场配置机制的同时, 修改和完善相关的法律法规。
    农村集体产权不完善, 农民财产性收入少, 是城乡差别大的重要原因。十九大报告中指出, 要深化农村集体产权制度改革, 保障农民财产权益, 壮大集体经济。并把完善产权制度与要素市场化配置作为当前经济体制改革的重点。十三届全国人大一次会议的政府工作报告中指出, 完善产权制度和要素市场化配置机制, 是深化基础性关键领域改革的重要内容。农村产权制度改革是一项带有全局性、根本性改革, 也是实施乡村振兴战略的重要制度支撑。助力乡村振兴, 确保农民受益, 为农村集体资产筑起一道“防火墙”。那么, 究竟是什么原因导致农村集体产权制度不完善, 以及如何完善农村集体产权制度?需要我们作深入地探讨。
    一、农村要素市场发育滞后导致农村集体产权不完善
    我国还处在计划经济体制向市场经济体制转变过程中, 市场还没有在所有领域 (尤其是关键领域) 的资源配置中起决定性作用, 十九大报告因此强调要加快完善社会主义市场经济体制。并明确提出经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。因为产权制度是社会主义市场经济体制的基石, 要素市场化是完善社会主义市场经济体制的关键。产权制度和要素市场化是相辅相成的。要素市场化程度低, 意味着市场经济发育不完全, 市场经济体制不完善, 市场功能被扭曲。而市场功能一旦受到扭曲, 产权也就必然受到侵蚀。产品市场和要素市场的正常发育, 是产权不受侵蚀的前提条件。市场经济从某种意义上说是一种产权经济。市场经济运行机制的基本条件:一是产权界定清晰;二是产权有效转让;三是产权法律保护。市场经济的形成过程, 实际上是产权制度建立过程。而行政权和产权的分离是市场经济建立的前提条件。从市场经济运行机制看, 产权制度是否完善, 关系着“无形的手”能否充分发挥调节作用。如果产权界定不清晰, 交换几乎不可能发生。因为没有产权所有者, 就没有交换的主体。而一旦产权不能交换, 就只能用行政手段配置资源。1在传统计划经济体制下, 国家对重要农产品实行统购统销, 切断农民与市场的联系, 农民种植何种作物, 卖给谁, 卖多少钱, 都没有选择权和决定权, 只能被动地接受国家的指令性计划, 国家实际上成为农村要素的第一支配者和配置者。在长达20多年的农产品统购统销时代, 国家强制性收购农产品的价格, 平均比市场价格低50%左右。这是国家通过价格渠道对国民收入进行再分配。这部分“价格剪刀差”累计相当于1978年全国国有资产价值的总和。改革开放以来, 虽然城市市场大门逐渐向农村敞开, 但至今依然主要是向农产品敞开。因为农产品统购统销取消了, 农民可以通过开放的市场 (包括城市市场) 出售自己的产品。农产品市场化的目标也基本上实现了。而农产品市场化必然要求农村要素市场化。商品价格所固有的传导机制, 决定了产品市场和要素市场之间并没有什么不可逾越的界限。如果说商品市场是市场体系的基础, 那么, 要素市场则是市场体系的核心。因为农产品市场化意味着供给与需求直接见面, 使农民能够根据市场需求结构的变化, 或者说市场信号的变化, 多生产市场需求量大、价格看好、成本低廉、利润率高的农产品。但是, 以市场为导向的农产品结构的调整, 又是以要素结构的变动为前提。只有要素市场化, 要素供给才有保障, 也才能权衡投入与产出以及成本与收益的比率, 并按照市场信号, 自由流动、重新组合、优化配置。发达的要素市场是产品结构按照市场需求进行调整的基本保证。
    历经40年的我国经济体制改革虽然取得重大进展, 社会主义市场经济体制虽然基本上建立起来了, 但是, 由于农村要素市场化程度低, 城乡要素还没有实现“双向流动”, 更谈不上平等交换。要素市场发育滞后是我国社会主义市场经济体制不完善的集中表现。改革开放以来, 特别是20世纪90年代以来, 我国农村劳动力虽然可以自由流入城市, 但始终存在着隐性的制度性障碍, 即农民的身份不能改变, 保持城乡劳动力“价格剪刀差”, 为城市提供廉价劳动力。也就是人们通常所说的“人口红利”。如果说改革开放是我国经济高速度增长的充分条件, 那么, “人口红利”则是我国经济高速度增长的必要条件。农村近乎无限供给的劳动力是城乡劳动力“价格剪刀差”赖以持续运行的基础。一旦劳动力市场上出现供不应求, 城乡劳动力“价格剪刀差”就会丧失存在的基本条件。近年来, 我国符合劳动年龄的农民工已经出现负增长, “人口红利”也就随之消失。如果不加快农民工市民化进程, 城市劳动力供给将会面临越来越严峻的挑战。改革开放以来, 我国农民工所特有的身份差别, 意味着在城市中还没有建立公平竞争的统一劳动力市场。换句话说, 城市的劳动力市场是分割的, 即被二元化, 存在着市民劳动力市场与农民工劳动力市场的制度性差别。我国农村要素市场发育滞后还表现在农村土地要转变为城市建设用地, 必须通过国家征收这个环节, 即“先国有化, 后市场化”。国有土地使用权可以在城市市场交易, 集体土地使用权不能在城市市场交易。同样是切断了农民与市场的联系。改革开放以前是严禁农村人口流入城市, 即不让农民进城就业;改革开放40年后的今天, 还不让农民集体所有的土地进城交易。城市范围内的土地是国有土地, 政府垄断了农村土地转变为城市建设用地增值了的价值, 形成了规模庞大的“土地财政”, 支撑着地方政府工业化、城镇化建设。这是农村土地要素市场化程度低的深层原因。
    实践经验告诉我们, 农村集体产权制度是否完善, 与农村要素市场化程度是紧密相联的。因此十九大报告提出, 经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。完善的现代产权制度和有效的要素市场化配置机制是相辅相成的, 是成熟的市场经济体制的基本条件和必然要求。我国已基本建立社会主义市场经济体制, 但还不完善, 一方面表现在产权制度还须进一步完善;另一方面表现在有效的要素市场化配置机制尚未完全形成。从计划经济到市场经济的转变过程, 是要素市场化程度提高的过程, 也是产权逐渐明晰的过程。衡量市场化的程度, 关键在于要素市场化和产权明晰化程度。因为清晰的产权界定是市场交易的前提。完善的产权制度是要素市场化配置的基石。农民集体所有制框架下的农民产权再界定, 是农村市场取向改革逐步深化创造的基本经验。以农用地为例。在计划经济体制下, 与计划经济体制相辅相成的传统集体所有制, 即“政社合一”的人民公社集体所有制, 逐步演变成为国家控制农民经济活动的一种经济形式。计划经济说到底就是国家是资源配置的主体, 农民是按照国家的指令性计划进行生产经营活动的。农民没有自由选择的权利。农村生产要素不能自由流动、重新组合。“政企合一”是城市全民所有制的组织形式, “政社合一”是农村集体所有制的组织形式。在这种体制下, 由于权力高度集中在政府手中, 农民没有选择权、转让权、退出权。既然没有选择权、转让权、退出权, 也就无所谓产权。因为产权的实质就是自由权、选择权、转让权。
    权利的排他性是产权的基本特征。而产权的功能是多元的, 且是可以分解的。废除人民公社, 实行家庭承包, 农地承包给农户独立经营, 最初的政策是承包经营权归农户并长期不变, 但随着农村一部分农户和劳力, 离开农村土地, 进城从事第二, 第三产业, 要维护土地承包经营权长期不变, 就必须把经营权从承包经营权中分离出来, 使承包户在承包期内有权转让经营权, 即把农地的使用权由承包者转让给经营者。出现所有权、承包权和经营权“三权分置”。由于这项改革是在农村范围内进行, 无须突破城乡二元体制, 能够比较顺利地推行。目前全国通过经营权流转的土地已占农用地三分之一。再以农村建设用地为例, 也就是农村建设用地的市场化转让为例。与农用地不同, 农村建设用地入市往往要突破城乡二元体制, 难度就比较大。由于传统的政策和法律是以城乡二元体制为基础的, 导致农民的实践远远超前于政策和法律。特别是城市郊区农村的建设用地, 包括农民宅基地, 已被自发卷进工业化、城镇化大潮, 大量以出租或其他形式转让。不再仅仅体现为农民自建、自用的形态。早已转化为事实上经营性建设用地进入市场。两亿左右农民工进城, 落脚在商品房毕竟是少数, 绝大多数是落脚在城乡接合部或“城中村”的集体建设用地建造的住宅, 包括村民宅基地上构筑的物业。这块“地产”早已进入市场化范畴。产出品市场化, 要素能不走向市场化吗?但是, 事实上的转让权是一回事, 获得合法保障的转让权又是另一回事。这部分市场化了的农村建设用地, 还没有被现行法律所认可, 俗称“小产权房”, 实则无产权房, 没有法律认可的房产证和土地证。2018年的政府工作报告指出, 产权制度是社会主义市场经济的基石。要以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争为基本导向, 完善相关法律法规。
    二、政府政策与法律法规滞后导致农村集体产权不完善
    我国计划经济体制下的农村微观组织, 是“政社合一”的农村人民公社, 政府是资源配置的主体, 生产要素是不能流动的, 生产什么, 卖给谁, 如何卖, 农民都没有自主权和选择权, 一切服从政府的指令。在那种背景下, 农民是不能奢望有属于自己的财产权。但是, 伴随着计划经济体制向市场经济体制转变, 客观上要求公有制的实现形式也必须发生相应的变化, 以适应市场经济运行规律的要求。由此决定了, 无论是国家所有制或者是农民集体所有制, 都存在着如何深化改革和不断完善的问题。改革的核心是财产权的归属问题, 包括如何确立财产的所有、占有、支配、使用、处置、转让、收益等各项权利, 以便为市场经济的正常运行奠定相适应的微观基础。改革开放以来的实践经验, 让农民群众认识到仅仅抽象地宣布农村土地属于农民集体所有, 还远远没有能够解决农民的财产权利问题。因为产权是所有制的核心, 是所有制关系的法律表现形式, 或者说是法律所赋予的, 是要得到法律的认可和保护。广义的财产权包括财产的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权以及处置权和转让权。产权的重要特点是, 具有实体性、可分离性和流动性。按理说, 在产权权能体系中, 所有权起着决定性作用。产权的其他权能都是从所有权派生出来的。有了所有权, 就必然有占有权、使用权、支配权、收益权以及处置权和转让权。但是, 由于存在着产权的可分离性和流动性, 上述权能又是可以分离的, 现实并不完全是这样。例如, 农村的农用地可以把所有权、承包权和经营权分离, 分别属于三个不同的主体。农村宅基地可以把所有权、资格权和使用权分离, 分别属于三个不同的主体。与此同时, 由于农民的财产权不是自发形成的, 而是法律赋予的。而法律是政府制定的, 农民财产权诸权利中, 是否全部“还权赋能”, 或只赋予部分权能, 是由政府根据多方面的因素综合考虑的。政府的政策与法律滞后是经常发生的。当前农村集体所有制之所以存在着如何完善产权问题, 是因为上述几方面的权益, 都受到不同程度的侵蚀。现实生活中还存在这样的现象, 即法律承认农村土地所有权是归农民集体所有的, 但集体建设用地和宅基地的处置权、转让权和收益权, 却受到很严格的限制, 特别是城乡二元体制的限制。根据现行法律法规, 城市的市场大门还不允许向农村土地开放。《中华人民共和国土地管理法》明确规定, 农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。城市任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地。3即法律上只承认农民对土地的所有权, 但是农民却没有转让权。从根本上说, 转让权是所有权的集中表现, 如果没有转让权, 这种所有权就要大打折扣了。
    政府政策和法律法规滞后, 有两方面的原因。从一方面看, 政府政策和法律法规滞后, 与要素市场发育滞后是密切联系在一起的。即由于要素市场化配置机制尚未形成, 导致农村集体所有制产权残缺, 使得政府政策和法律法规无法发挥保障农民财产权的作用;从另一方面, 由于政府政策和法律法规滞后, 制约了要素市场发育和产权制度的完善。例如, 属于农村集体所有的建设用地入市问题, 在城乡接合部和“城中村”, 以及其他一些地区, 实际上已经悄悄地进行着, 但法律上迟迟不予确认。城市郊区农村集体建设用地市场化, 目前有了新的突破, 但是, 也仅局限于建造租赁房, 还不能建造商品房。还有, 农村宅基地与农房的分离问题, 也是一个理不清的问题。在农业集体化以前, 农村住房和宅基地都是农民私人所有, “房地合一”, 且都可以自由买卖。始于1962年的《农村人民公社60条》, 则把农房和农村宅基地分开, 明确提出, 农房永远归农民私有, 农民有买卖和租赁房屋的权利。但农村宅基地归生产队所有, 一律不准出租和买卖。须知, 农村宅基地是用来盖房子的, 当宅基地上盖了房子, 房与地就不可分割, 构成完整的物业。人在消费房的同时, 也消费地 (宅基地) 。农民租赁和买卖农房的时候, 其下的宅基地实际上也伴随着租赁和买卖, 宅基地同样是被定价的。怎能机械地分开呢?这是一个悬而未决的老大难问题。不过, 与城市不同, 农村宅基地是无限期使用的。
    相对于要素市场发育, 政府政策和法律法规滞后, 是有客观原因的。因为转型中的我国经济体制, 是政府主导型的市场经济体制。有很大一部分资源是由政府直接配置的。土地资源就是其中最重要的资源。而我国现行的有关土地法律法规, 多半是从计划经济时代延续下来的。其主要特征是用政府的行政指令来代替市场交易, 以达成经济资源的转让。虽然我国经过40年的市场取向改革, 已经深深地动摇了现存土地法律法规的基础, 但是经过多次修订的土地法律法规, 依然不能满足实践发展的要求。因为目前我国的经济体制还是政府主导型的市场经济体制。这种资源配置方式是低效率的, 必然导致稀缺资源的严重浪费。例如, 当前我国广大农村虽然有两亿多劳动力和人口流向城市, 农村住宅建设用地不仅没有减少, 还增加3000多万亩, 导致农村出现大量闲置宅基地和农房, 如果政府的政策和法律法规能够设计一定的规则, 让其进入市场, 流动起来, 不仅有利于节约农村建设用地, 还可以使这些闲置土地资源用于发展农村新产业、新业态, 以及缓解因建设而导致耕地面积的减少。值得欣慰的是, 2018年中央“一号文件”和2018年的政府工作报告, 都提出探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革。具体地说, 按照落实农村宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权的要求, 探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”, 完善农民闲置宅基地和闲置农房政策, 让其在农村范围内流动起来, 使农民闲置住房成为发展乡村旅游、养老、文化、教育等产业的有效载体, 这就有利于提高农村土地的利用率。
    三、完善农村集体产权制度与要素市场化配置机制
    虽然要素市场化程度低和政府政策法规滞后是导致农村产权制度不完善的两个方面的原因, 但是, 在这两方面原因中, 要素市场化程度更具决定作用。因为上层建筑是由经济基础决定的。要素市场化程度提高了, 终究会促使政府的政策法规作相应的改变。从这个意义上, 我们说农村产权制度不完善, 相当程度上是由于农村要素市场化程度低。而农村要素市场化程度低是由于计划经济体制还没有被彻底粉碎。深入改革计划经济体制, 完善社会主义市场经济体制, 是完善农村产权制度的根本途径。而农村产权制度改革的目的就是切实维护和保障农民的合法权益。农村产权制度改革的目标, 就是构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权体系。实现农村资源资产权属明晰化, 配置机制市场化, 产权要素市场化, 监督管理规范化。与此同时, 必须培育和建立农村产权流转市场, 推动农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋产权和林权的流转, 加快农村产权要素市场化、资本化进程, 激活盘活农村生产要素, 促进农村生产要素优化配置, 完善农村市场经济体系。
    十九大报告把完善产权制度和要素市场化配置上升到经济体制改革的重点, 是加快完善社会主义市场经济体制的关键, 这是值得我们深思的。从理论上说, 市场经济是市场配置资源的经济形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律, 因而推动着资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。而要使市场在资源配置中起决定性作用, 其前提条件是让价格回到市场, 由市场决定价格, 形成统一、开放、竞争、有序的市场体系。而发达的市场体系, 不仅包括商品市场, 还包括要素市场。虽然商品市场发育在前, 要素市场发育在后, 但是离开了要素市场, 商品市场就不能正常运行, 商品生产者所需要的生产要素就没有保障, 也无法权衡投入产出比, 按市场信号进行生产经营活动。只有要素市场化, 才有可能核算商品成本, 以及经营活动的亏盈, 降低市场交易成本。与此同时, 要素市场化意味着要素自由流动、等价交换、公平竞争, 是产权明晰的基本条件。所以, 十九大报告把完善产权制度与要素市场化配置相提并论, 视为同一个问题的两个侧面。那么, 为什么要完善产权制度呢?一是保障市场主体的活力。激励功能是产权的基本功能, 产权所固有的排他性和收益性, 使之能有效激励市场主体的活力;二是规范和保障市场秩序。让市场在资源配置中起决定性作用。资源配置功能是产权的又一基本功能。明晰的产权通过营造公平竞争的环境, 在优胜劣汰的平等竞争中, 优化资源配置。从这个意义上说, 完善产权制度与要素市场化配置是相辅相成的。
    鉴于产权制度是否完善与要素市场化程度之间存在因果关系, 要完善产权制度就必须加快要素价格市场化改革, 大幅度减少政府对资源的直接配置。只有要素价格市场化了, 方能形成产权有效激励, 要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序。要素价格市场化意味着要素的价格是由市场决定, 反应市场供求关系, 这就必须把政府对要素价格的干预降到最低的限度。凡是能由市场形成价格的都要交给市场, 政府不进行不适当的干预。要最大限度地发挥市场决定价格的作用, 通过市场竞争形成价格, 进而调节供求关系, 优化资源配置。与此同时, 还要深化要素市场改革。土地和劳动力是农民拥有的两大基本要素, 客观上要求深化农村土地制度和劳动力制度改革, 建立城乡统一的建设用地市场和劳动力市场。
    要促进农村土地市场发育, 就必须改革城乡二元土地制度, 建立城乡平等的要素交换关系。“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围, 规范征地程序, 完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围, 减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制, 合理提高个人收获。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”4土地要素流转机制缺失是农村土地制度不合理的症结所在。只有当作为重要生产要素的农村土地平等地进入市场, 逐步实现两种不同所有制土地的“同权、同价、同一实现形式”, 市场机制才能在配置土地资源方面起决定性作用, 滥用稀缺土地资源的现象才能得到有效扼制, 合理利用和节约土地机制才能形成, 农民才能合理分享土地增值收益, 使财产性收入成为农民收入的重要来源, 城乡差别才能逐步缩小。新时代深化农村改革的主线, 仍然是如何处理好农民和土地的关系。我国农村土地制度改革包括征地制度改革、农村集体建设用地改革、农地制度改革和宅基地制度改革。征地制度改革主要举措是缩小征地范围、规范征地程序、提高征地补偿标准, 以及完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制, 尽可能保障农民的土地权益。根据国家发展改革委2016年4月发布的2015年《国家新型城镇化报告》, 我国将进一步完善征地补偿机制, 因地制宜地采取留地、留房、留物业、留股份等多种安置方式, 保障被征地农民的长远发展生计。对于集体经营性建设用地, 在遵循用途管制和规划约束前提下, 消除集体土地在权能上与国有土地存在着制度性差异, 实现同权、同价、流转顺畅、收益共享、统一城乡建设用地市场。宅基地是农民以集体组织成员的名义无偿获得, 由于管理不严, 一户多地 (宅基地) 以及闲置宅基地较为普遍。被列为全国农村宅基地制度改革试点县市的湖北省宜城市, 共有闲置宅基地、一户多宅占用地及村内闲置地约8万亩, 占农村居民用地总面积的50%。这就存在着如何解决由于历史原因形成的闲置宅基地问题。对于多占宅基地的农户, 应探索实行有偿使用, 也可以考虑通过征税方式, 加大持有成本, 用经济手段刺激其退出。随着我国农村土地制度改革和金融体制改革的深化, 农村宅基地使用权、收益权、转让权、抵押权以及与其相关的农民住房财产权, 也必然进一步明晰化。探索进城落户农民在本集体经济组织内部资源有偿退出或转让宅基地。农地制度改革必须坚持和完善农村基本经营制度, 坚持农村土地集体所有和稳定家庭承包经营, 实现承包权和经营权分开, 推动土地经营权有序流转, 发展适度规模经营。应当说农村土地制度改革是深化农村改革最重要、最艰巨的任务, 也是开拓我国未来消费市场空间的重大机遇。伴随着这项改革的实现, 全国农民将新增千万亿元的收入。这项改革的核心是把本应归属农民的权益归还给农民。对征用农民的土地, 既要严格控制范围, 又要合理补偿, 大幅度提高补偿标准;要遵循集体经营性建设用地与国有土地同地、同权、同价原则, 允许自由平等进入市场;要保障农民宅基地的相应权益, 允许在适当范围内流转;要在尊重法律和历史的基础上, 实事求是地解决长期悬而未决的小产权房问题。
    我国农村劳动力市场发育面临着制度性障碍, 即城乡二元制度, 与其相联系, 全国劳动力市场分割为市民劳动力市场和农民工劳动力市场, 即劳动力市场发育程度不同的两类劳动力市场。真正意义上的劳动力市场, 应当是建立在自由平等竞争基础上的劳动力市场。劳动力供求双方是作为“理性的自由人”和“独立自主的经济人”。诚如马克思在《资本论》中所指出的:在劳动力市场上, “劳动力所有者和货币所有者在市场上相遇, 彼此作为身份平等的商品所有者发生关系, 所不同的只是一个是买者, 一个是卖者, 因此双方是在法律上平等的人”“那里占统治地位的只是自由、平等、所有权和边沁”。5马克思特别强调, 在劳动力市场上, 供求双方是作为平等身份而发生关系的。劳动力市场分割或劳动力市场歧视是对竞争性劳动力市场的扭曲。当竞争性劳动力市场被扭曲为劳动力市场分割, 形成二元劳动力市场, 市场机制所固有的平等原则就被不公平的歧视所替代了。劳动力市场所固有的契约关系就被身份关系所代替了。所以, 要使农村劳动力市场发育起来, 就得解决农民、农民工和市民的身份差别。我国城镇化所面临的最大难题, 不是把农民转化为农民工, 而是把农民工转化为市民, 消除附着在农民工身上的不公平的身份差别, 这就有赖于城乡二元体制向城乡一体化转变。这是一项复杂的系统的制度创新工程, 包括户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度、土地制度、住房制度以及其他公共品供给制度等方面的改革与创新。6当前应把重点放在实施居住证制度, 推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口。保障居住证持有人在居住地依法享有同等的基本公共服务。与此同时, 还要健全促进农业转移人口市民化的机制, 包括健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制、建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制、建立财政性建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业转移人口数量挂钩机制。以及切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权, 并支持引导依法自愿有偿转让。要使城乡户籍制度改革深入推进, 就必须理顺中央与地方的财权与事权, 特别是要把中央政府的财政收入和承担的责任调整到基本匹配的程度, 把一部分支出责任上收到中央。例如那些外部性特别强的支出领域, 包括教育、医疗、社保、养老等都应当由中央负责, 并通过转移支付的形式, 委托地方政府实施。