史玉根：抛荒耕地治理莫轻言“收回”耕地承包权

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史玉根

  今年上半年，南方各地纷纷强力推动抛荒耕地治理工作，其中，一些地方推出了硬招：对连续二年抛荒的耕地，发包方将依法依规收回。
  根据网上公开资料，关于抛荒耕地的收回，各地在文字表述和内容上略有不同。比如，福建某市规定，“连续抛荒撂荒二年的，村集体依法依规收回承包权或经营权，并组织流转或代耕代种”；广西某县规定，“对抛荒耕地1年以上，经告知仍不耕种的，由村民小组收回弃耕土地经营权，并安排本小组农户或合作社代耕”；湖南某县规定，“凡农民承包耕地抛荒二年以上的，由村集体依法收回土地经营权重新发包，采取流转、代耕代种、联耕联种等方式推动耕地复耕”。
  从上述文字看，有的地方是收回土地承包权，有的是收回土地经营权，虽然都未说明是永久收回还是短期收回，但对抛荒耕地的承包者产生了震撼效果。今年上半年，许多农民纷纷把抛荒多年的耕地整理出来，按政府的要求种上了粮食或其他作物，不少在外打工的农民接到村里的通知后也匆匆赶回老家，复耕自家的抛荒地。
  这一硬招诚然有效，但其合法性让人质疑。笔者以为，地方政府明令收回抛荒耕地，与国家相关法律和中央的相关要求是有抵触的。
  《中华人民共和国农村土地承包法》2002年公布实施，以后历经两次修订，都保留了原条款：“承包期内，发包方不得收回承包地”。据报道，2018年12月修订《土地承包法》时，修正案草案一审稿写有“承包方连续三年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以依法定程序收回承包地，重新发包”，但经全国人大常委会审议后，这一条款被删除。为了与该法衔接，2019年4月，全国人大常委会在修订《中华人民共和国土地管理法》时，删除了原法中有关收回抛荒耕地的条款。
  由此可见，现行的《土地承包法》和《土地管理法》均没有授予地方政府收回农户承包地的权利。有人援引《土地承包法》第四十二条规定和《土地管理法》第三十八条规定，解释“收地令”的法律依据。实际上，前款“土地流转受让方弃耕抛荒连续两年以上的，承包方可以单方解除土地经营权流转合同”之规定，针对的是耕地的流转受让方，而非耕地承包方；后款“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”之规定，是针对“已经办理审批手续的非农业建设占用耕地”，而非农户的承包耕地。将上述条款作为“收地令”的法律依据，属于张冠李戴。
  农民的土地承包权和经营权原本是一个整体。近年，为了引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，中央提出农村土地“三权”（所有权、承包权、经营权）分置办法，鼓励放活土地经营权，但同时要求“严格保护农户承包权，稳定现有土地承包关系并保持长久不变”。因此，一些地方明令收回抛荒地的承包权，明显不符合中央要求保护农户承包权的精神。
  诚然，地方政府加大奖惩力度，以触动那些长期抛荒的农户，推动对抛荒耕地现象的治理，其主观意图无可厚非，但把与现行法律法规相抵触且不符合中央有关政策精神的内容写入地方性文件，并大张旗鼓加以宣传，显然不妥。这种任性行为势必会在群众中产生不良影响，让群众对法律法规和国家政策的严肃性产生怀疑。此外，大多数农民都把承包地视为自己的退路或养老依托，即便短期内不耕种，也不愿意放弃。如果地方政府强制收回，不但会给基层干部增加执行难度，还会给社会带来不稳定因素。
  耕地抛荒现象当然要治理，但措施和程序必须合法，工作推进也要稳妥。耕地抛荒的原因比较复杂，地方政府应该针对不同的情况，因地因户施策。比如，那些有能力耕种的农户，地方政府可以通过改善耕作条件、加强社会化服务等措施，鼓励他们积极复耕；对那些无力耕种的农户，可以动员他们把土地经营权流转给别人耕种、或让人代耕，保留他们的土地承包权；对不愿意耕种、恶意抛荒的农户，可以予以适当处罚，比如停发相关补贴等等。事实上，许多地方就是这样做的，效果都不错。
  治理耕地抛荒现象是一项长期的工作，地方政府官员应该有足够的历史耐心，不可急于求成，仓促行事。即便治理工作难度大、任务重，地方政府也要依法办事，在严格保护农户承包权，稳定现有土地承包关系并保持长久不变的前提下，稳妥推进抛荒耕地治理工作，把这项利国利民的好事真正做好，做出让各方满意的成效。