黄奥等:当前农村耕地抛荒的原因与对策

黄奥 谭博文 尹昌俊（湖南省常德市人大民族华侨外事委员会；湖南省常德市民政局；湖南省石门仙阳湖国家湿地公园管理处）

习近平总书记强调：要“把中国人的饭碗牢牢端在自己手里”。随着工业化和城镇化的快速发展，耕地退化、污染、弃耕现象日益凸显，土地资源闲置浪费问题日益严重，耕地保护任务越来越艰巨，国家粮食安全的基础保障亟需加强。实地调研发现，无论是山区、丘陵，还是城郊，普遍存在有耕地抛荒的现象，究其原因错综复杂，并且根治农村土地抛荒成为了乡村治理的难题。

一、耕地抛荒问题产生的原因

耕地是农民重要的生产资料，农民世世代代依靠土地生存，对耕地充满着很深的感情。但是，工业化城镇化快速推进中，一方面，耕地的作用显得异常重要，另一方面大量耕地却被抛荒闲置。调研发现，耕地抛荒的原因主要有五个方面：

1.粮食种植效益低下导致种粮积极性不足。近年来，化肥、农药等农资价格逐年上涨，人工费用成本也逐年增加，而粮食的收购价格却没有相应上涨，有的年份甚至出现收购价格下降的情况，由此形成耕种成本和耕种效益的倒挂。以调研的某县W村（小丘陵地貌）为例，种植水稻每亩的成本是：种子120元，化肥130元，农药150元，人工410元，总计成本是810元，一般毛收入是1500元左右，除掉成本一亩只有690元的收益。调研显示，如果农户对有些零星分散的、耕种条件较差的地块进行耕种甚至会出现投入大于产出的情况。“在家种田，不如外出挣钱”，农民依靠种粮赚钱十分不易，部分粮食生产大户遇到重大自然灾害就会出现严重亏损。效益低下直接影响了农民种粮的积极性，这是土地抛荒问题产生的最根本原因。

2.大量农村人口外出务工导致农业生产人员的断代缺失。由于城乡二元结构未被彻底打破，随着工业化、城镇化的加速，加上传统观念一直认为农业生产是低层次的职业，绝大部分新生代都希望脱离农村进入城市，催生了“打工潮”。大量农村青壮年劳动力外出转向二、三产业务工，虽然城市生活消费不低，但每年结余的收入仍然是在家种粮的数倍之多。我们调研的几个镇的乡村，留在农村务农的基本上只剩下老人和妇女，从事农业生产的劳动力严重匮乏，大量耕地无人耕种、无力耕种。有些在外务工情况较好的农户甚至举家外迁，留下耕地无人打理。农村农业从业人员的断代，也间接导致了土地的荒芜。

3.农业基础设施薄弱导致土地耕作力丧失。山区和丘陵地区的土地细碎化比较严重，一户农民往往有数块单块面积很小的土地，耕种十分不便，这些地区的农民一般只栽种1-2亩口粮田以满足家庭吃饭的需求。偏远、零散、瘠薄的耕地，耕作条件和基础设施普遍较差，很大程度“靠天收”，投入多产出少，农民不愿或无力耕种；有些土地地形复杂，修建机耕道、沟渠等基础设施成本较高，完善水利灌溉、农产品运输、机械化操作比较费力；有些地方农田灌溉设施管护投入不够，导致山塘淤塞、沟渠堵塞，防汛抗旱能力较弱；有些土地因为自然灾害破坏道路或城乡建设行为导致土地无法耕种。如此种种，也造成土地抛荒。

4.农业种植技术落后导致耕作机械化不高。调研发现，相关部门尽管非常重视农业技术，但是，一方面掌握农业技术的人不在农村。农村年轻劳动力所剩无几且无种田的兴趣、很少干农活，同时高校农学相关专业的学生毕业后回农村的也不多（基本都到农业相关企业或改行了），由此造成农村现有的年轻人对农业生产最基础的技术也一窍不通。品种改良、技术推广完全依赖政府部门。另一方面，机械化作业还有短板。虽然近年来大力推广农业机械化，但由于部分山区、丘陵地形地貌原因，无法实施大型机械耕作，只能人工耕种或使用简易农机具。当前，适宜于特殊地貌丘块作业的机械机型还不多，除了连片地块、大户生产外，一般的农民耕种不会主动考虑机械化耕种。在技术匮乏又不积极使用机械情况下势必造成部分耕地抛荒。

5.土地流转不规范导致耕地集约化不够。农民最后的底线就是承包耕地，即使一部分农民背井离乡务工挣到了钱甚至在城市购房，但对于自己承包且无精力耕种的土地他们因害怕失去宁愿荒芜也并不愿流转。虽然国家出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》，但农村承包土地的流转中，不规范的行为经常发生：有的是私下流转仅限口头协议；有的流转时间超过本轮承包期的剩余期限；有的流转对象没有经过资质审查；有的流转行为未通过发包方同意并经鉴证备案等。随着农村社会发生的生老病死、升学、当兵、就业、迁徙等，社会关系不断变化，有的土地流转因为不规范造成了纠纷，农民宁愿荒芜也不愿流转惹纠纷。

耕地抛荒既是一个经济问题，也是一个社会问题。解决耕地抛荒问题各地都在积极行动，但是因为其原因复杂很难杜绝。要想从根本上解决抛荒问题，必须结合农业农村农民的新特点，多措并举，综合治理，不断调动农民的生产积极性，增强农业生产的效益。

1.强化宣传引导，营造浓厚氛围。治理耕地抛荒，要从转变思想观念入手。要通过宣传标语、村村响广播、宣传车巡回宣讲、屋场会、村居微信群等形式，深入宣传《土地管理法》《农村土地承包法》等法律法规、中央省市关于严格禁止耕地抛荒的一系列文件精神和各级强农惠农政策，以增强人民群众主动解决土地抛荒问题的责任感、使命感和紧迫感，激发农民内生动力，营造全社会珍惜耕地的浓厚氛围。

2.提高粮食价格，控制投入成本。要以农民种粮获得合理效益为目标值，根据各地农村农业的实际情况主动调整农民农业生产投入与产出率，既要坚持市场调节和定价为主，又要坚定不移采取必要措施对主粮收购价格进行政府干预，制定并落实好最低保护价以提高农民的种粮收入。要根据每个农户实际需求，探索以村组为单位，集中采购种子、化肥、农药、农机具，切实降低农业生产资料价格成本，并严格控制播种、培管、收割等环节人工成本。

3.加大投入力度，改善基础设施。要狠抓农田水利建设，加强农业设施的管理和保护，保证农业生产旱能灌、涝能排、病虫害能治，提高稳产抗灾能力，增强农业生产的稳定性。狠抓耕地保护和质量建设，搞好土地复垦整理和高标准农田建设，加强中、低产田改造，注重成片改造。大力推进农业机械化，减轻劳动强度，提高劳动生产率和经营规模水平。既要发挥国家对农业投入的主导、带动作用外，又要积极引导和促进社会各方面多渠道加大对农业的投入。加大改善基础设施，加大农业的科技投入，大力培养农村实用人才。

4.调整产业结构，发展精细农业。大力引导农民更新观念，改变传统的种植模式，发展高产、优质、高效、绿色农业，改善农产品质量，提高农产品附加值，增强市场竞争力。要以市场为导向，把资源优势和市场需求结合起来，进行供给侧结构调整，做到宜粮则粮，宜菜则菜，宜经则经，发展特色产业。大力发展电子商务进农村，壮大农民经纪人，实现线上线下良性互动、精准发力，搞活农产品流通，推动“订单农业”发展。采取招商引资、社员合作等形式，引入农产品加工中小型企业，发展乡村集体经济，吸引农民返乡务农务工，就地消化农产品。

5.落实扶持政策，激发种粮积极性。在全面落实各项扶持政策基础上，要适当提高耕地地力保护补贴等农业补贴的标准，调动农民种粮积极性。坚持“谁耕种，补给谁”的原则，不搞平均主义和“本本”主义（即简单以权证作为补贴依据)。完善农业保险机制，加大政府对农业保险购买的补贴力度，减少市场风险，增加农业效益。结合乡村振兴工作，将代购有机肥等生产资料（或进行补贴）纳入地方扶持政策范围。对轮休土地实施轮休补贴，提高土地地力。

6.鼓励土地流转，扩大规模经营。市县区要出台农业规模经营补贴的基本政策，吸引各类经营主体或投资主体流转土地、耕种土地，提高农业组织化程度，推进农业产业化进程。乡镇政府要主动用活农村经管站的土地流转平台，引导土地规范流转。一要搞好余缺土地调剂，将土地转包给愿意耕种的农户耕种，或通过村民会议，通过“小调整”将这部分土地重新发包。二要在群众自愿的前提下，将分散的抛荒耕地采用调换、转包等形式，尽可能集中连片，由村组统一整治后进行招租流转。三要对自然条件差的高坂田、缺水田统一改造为旱地再整体流转或向上级申请变更土地类型。四是进行合同制约。在土地承包和土地流转中，将禁止抛荒土地的条款写入土地承包合同和土地流转合同，明确约定对抛荒行为的违约责任和处理措施，特别是建议对土地抛荒的，合同约定国家政策性补贴资金一律取消。

7.加强监督检查，分类施策处置。加强耕地抛荒的明查暗访，确保国家土地管理、粮食安全有关法律法规政策执行到位。对发现的问题，建立台帐，分类管理：复耕条件较好的，要坚持当年复耕；虽具备一定的复耕条件，但难度较大的，要明确整改期限和整改要求，限期复耕；不具备复耕条件或复耕没有实质意义的，依法先行处理后再采取就地挖潜、异地补齐等方式补充耕地。同时，要通过地方立法解决土地抛荒问题。具体包括：一是发包方有权收回弃耕抛荒土地承包经营权；二是承包期内，承包方举家迁入城镇的，设立一定的过渡期保留其土地承包经营权，但必须耕种。(来源：《中国乡村发现》2021年第2期)