张峭：农业保险财政补贴政策优化研究

国粮

张峭（中国农业科学院农业信息研究所农业风险管理研究中心主任，研究员，博士生导师）
  中央深改委第八次会议审议通过的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出了加大政策扶持和财政补贴要求。那么，农业保险发展为什么要财政补贴支持，我国农业保险财政补贴现状如何，存在什么问题，怎样进一步优化和完善？结合《指导意见》学习，本文就这些问题进行了系统分析和探究。
  一、农业保险需要财政补贴支持
  1.农业保险需要政府支持
  农业是国民经济的基础，是安天下稳民心的战略性产业，但同时又是典型的高风险产业，面临着严重的自然灾害威胁和剧烈的市场价格波动影响。农业的自然再生产与经济再生产相融合特点导致了农业风险的特殊性，如农业生产过程受天气等自然因素的影响，具有相关性、时空性、时滞性和动态性等特性，农产品的市场风险也显著不同于其它商品，具有系统性、周期性、波动性和突发性等特性。由于农业在国民经济中的基础性战略性地位以及农业风险的特殊性，使得农业风险管理相对于其他行业的风险管理，也具有显著不同的特征。农业保险作为分散转移农业风险及稳定农民收入的一种有效风险管理工具和农业支持保护手段，因其具有准公共产品属性以及商业化农业保险会出现市场失灵现象，因此需要政府的支持和直接参与，政府在农业保险中需要发挥更为重要和重大的作用。这些理论和观点已经得到国内外的实践验证和理论论证。因此，《指导意见》明确了政策性农业保险属性和“加大政策扶持”的根本举措。
  2.财政补贴是政府支持的重点
  农业保险具有福利外溢性和“准公共产品”属性，需要政府的支持和参与。那么，政府在农业保险中应该具有怎样职能和发挥何种作用？我认为，政府职能和作用主要包括：第一，政策支持。农业风险具有的相关性和系统性特性，农业保险存在的外部性、信息不对称和垄断等因素，导致市场无法或无法充分提供农业生产经营者所需的保险产品。所以，政府通过必要的财政补贴、税收减免和公共信息服务等政策支持是农业保险市场存在并长期发展的基础，也是政府在农业保险上应有的职能和应发挥的作用。第二，市场监管。政府除了政策支持外，也必须承担农业保险市场监督和管理的责任和义务。政府需要站在社会发展全局的高度对农业保险进行组织协调和监督管理，加强法律与制度建设，促进有序竞争和规范运营，营造良好市场环境。第三，巨灾兜底。农业经常面临巨灾风险威胁，政府除了支持建立农业巨灾风险转移和分散体系外，还必须承担起巨灾风险应对最后守护人的角色，通过灾害救济、社会救助等方式保障农户特别是贫困户的基本生产和生活需要，以免危及社会稳定。由此可见，政府支持是农业保险存在和发展基础，而财政补贴是政府支持农业保险的重点。正基于此，《指导意见》在基本原则规定了“更好发挥政府引导和推动作用，通过加大政策扶持力度，强化业务监管，规范市场秩序，为农业保险发展营造良好环境”的政府职能和作用，政府要“通过给予必要的保费补贴、大灾赔付、提供信息数据等支持”推动农业保险发展。
  3.农业保险财政补贴的重点方向
  农业保险作为政策性保险，应服从服务于国家整体发展战略的要求，农业保险财政补贴的方向应符合国家农业农村发展的政策性目标。农业保险政策目标主要包括：第一，分散农业自然灾害风险，保障粮食安全和重要农产品有效供给；第二，转移农产品价格波动风险，保障经济和社会稳定；第三，提高和稳定农民收入，满足社会公平目标。另外，农业政策目标还包括扶贫攻坚、乡村振兴和绿色发展等。农业保险这些政策目标，有时可以兼顾和同时实现，有时不能兼得或者存在矛盾和冲突，需要取舍和平衡，其重要程度和优先序要依据社会经济发展水平以及农业发展阶段来分析确定。因此，《指导意见》在指导思想中强调“紧紧围绕实施乡村振兴战略和打赢脱贫攻坚战，立足深化农业供给侧结构性改革，按照适应世贸组织规则、保护农民利益、支持农业发展和‘扩面、增品、提标’的要求，进一步完善农业保险政策”。在“稳步扩大关系国计民生和国家粮食安全的大宗农产品保险覆盖面”和“提高保险机构开展养殖保险的积极性”基础上，提出了“鼓励各地因地制宜开展优势特色农产品保险”，以加强农业保险目前覆盖面较低的地方特色产业的风险保障。
  二、我国农业保险保费补贴现状
  保费补贴是我国农业保险财政补贴最主要形式，也是驱动我国农业保险业务发展的最重要动力。自2007年政策性农业保险制度实施以来，我国各级财政农业保险保费补贴力度逐步加大，农业保险市场快速增长，农业风险保障能力不断提升。正如《指导意见》总结说“在党中央、国务院正确领导下，各地区、各有关部门积极推动农业保险发展，不断健全农业保险政策体系，取得了明显成效”。
  1.农业保险财政补贴政策
  第一类
  一般性险种补贴政策。2016年底，财政部出台了《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》，对政府保费补贴的范围、方向、力度和方式等予以明确规定，2018年又印发了《关于将三大粮食作物制种纳入中央财政农业保险保险费补贴目录有关事项的通知》。现行农业保险中央财政补贴范围主要包括粮、棉、油、糖等7个种植业险种，能繁母猪、奶牛、育肥猪3个养殖业险种，公益林和商品林1个森林业险种，还有青稞、牦牛、藏系羊、天然橡胶等4个险种，三大粮食作物制种1个险种。补贴比例在区域和险种类别上有所差异，种植业要求省级财政保费补贴至少25%，中央财政在此基础上对中西部地区保费补贴40%、对东部地区保费补贴35%，对被纳入的中央单位保费补贴65%；养殖业要求地方财政保费补贴至少30%，中央财政在此基础对中西部地区保费补贴50%，对东部地区保费补贴40%，对被纳入的中央单位保费补贴80%；森林中公益林保险要求地方财政保费补贴至少40%，在此基础上中央财政补贴50%，中央财政对大兴安岭林业集团公司保费补贴90%；森林中商品林保险要求省级财政保费补贴至少25%，在此基础上中央财政保费补贴30%，中央财政对大兴安岭林业集团公司保费补贴55%；其它如天然橡胶、藏区险种，要求省级财政保费补贴至少25%，在此基础上中央财政保费补贴40%，中央财政对被纳入的中央单位保费补贴65%。在上述补贴政策基础上，对产粮大县三大粮食作物保险，取消县级财政补贴，由中央财政和省级财政各自承担原县级财政补贴部分的50%。三大粮食作物制种险保费补贴比例与种植业有关规定相同。
  第二类
  试点性险种补贴政策。（1）大灾保险。2017年，《粮食主产省农业大灾保险试点工作方案》确定在河北、内蒙古等13个粮食主产省（区）200个产粮大县的水稻、小麦、玉米三大粮食作物开展大灾保险试点，试点为2017年和2018年两年，2019年又继续扩大至500个试点县。该项试点主要是面向适度规模经营农户，提高农业保险金额和赔付标准的专属农业保险产品，取消了县级财政保费补贴，提高了中央财政保费补贴比例，省级财政保费补贴至少25%，在此基础上中央财政对中西部地区保费补贴47.5%，对东部地区保费补贴45%。（2）完全成本保险和收入保险。2018年《三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作方案》出台。该方案确定在内蒙古、辽宁各选择4个玉米主产县，其中2个县开展完全成本保险试点，2个县开展收入保险试点；安徽、湖北各选择4个水稻主产县开展完全成本保险试点；山东、河南各选择4个小麦主产县开展完全成本保险试点。保险标的为水稻、小麦、玉米三大主粮作物，试点期限为2018年至2020年共3年。在保费补贴方面规定，农户自缴比例不低于30%，在此基础上中央财政对中西部地区和东北地区补贴40%，对东部其它地区补贴35%，取消县级财政保费补贴。同时，支持有条件的地区对建档立卡贫困户自缴部分保费给予减免。（3）地方优势特色农产品保险奖补。2019年财政部出台优势特色农产品保险奖补试点，按照“突出地方主责，体现激励导向，助力脱贫攻坚，循序渐进实施”的原则，鼓励地方根据需要开展地方优势特色农产品保险。每省（区）申请奖补特色农产品保险标的不超过两种，对纳入特色农产品保费补贴，地方财政至少补贴35%，在此基础上中央财政对中西部地区保费补贴30%，对东部地区保费补贴25%。原则上对国家贫困县，县级财政保费补贴比例不超过5%。
  这些农业保险财政补贴政策的实施和试点总体是成功的和有效的，但也需要结合新的发展形势和需求进一步完善提升。
  2.农业保险保费补贴效果
  财政保费补贴推动农业保险保障水平不断提高
  2007年我国开始将农业保险保费补贴纳入中央财政预算科目，从此开启了财政支持农业保险发展的新阶段，也正是由于中央和各级财政的大力支持，我国农业保险的保费收入快速增长，保障能力不断增强，保障水平逐年提升。2008年到2018年间，我农业保险财政支持从78.4亿元增加到428.3亿元，农业保费收入从110.7亿元增长到572.6亿元，年均增速22%；提供风险保障从1126亿元增长到3.16万亿元，年均增长32%；农业保险保障水平从3.59%增长到23.21%，提高了6倍多，年均增长率18.49%。种植业和畜牧业保险保障水平均呈上升态势，分别从3.83%、3.40%提升到11.98%、12.88%，年均增长率分别为10.92%、12.87%。从2008-2018年我国保费收入和财政补贴规模逐年变化来看，我国的农业保险保费补贴规模与农业保险保费收入间动态变动一致，说明两者间具有很强的相关性，财政保费补贴通过农业保费收入推动了农业保险保障水平的提高。
  政府保费补贴比例稳中略升推动农业保险效能有效发挥
  从2007年我国政策性农业保险制度创建以来，各级财政通过一定比例保费补贴激励农户积极参保，2008-2018年政府对参保农户保费补贴比例从76%最高提升到81%左右。广大参保农户通过农业保险倍增机制以小博大，以较少保费支出获得较高的农业风险保障，农业保险保障杠杆从19.21倍提升到46.59倍，即单位保费可获得的风险保障从不足20元提高到近47元，农业保险保障效能提升明显。
  财政资金通过保费补贴支农效果倍增
  通过农业保险倍增效应，政府财政补贴资金效果明显放大，2008-2018年各级财政累计保费补贴资金达2475.59亿元，为广大农户提供农业风险保障累计金额达15.37万亿元，财政补贴资金放大了62倍。其中，种植业保险政府杠杆由20倍扩大到23倍，畜牧业保险政府杠杆由27倍扩大到约30倍，即2018年，政府对种植业和畜牧业财政保费补贴1元，农户就可分别获得23元和30元的农业风险保障，这样有力地提高了财政资金的使用效果，也有效弥补了财政救灾资金的不足，从而使财政资金实现了“四两拨千斤”的倍增作用。
  三、我国农业保险保费补贴存在问题
  尽管2007年政策性农业保险制度确立以来，我国农业保险保费补贴增长很快，成效明显，成就辉煌，但仍然存在许多突出问题,正如《指导意见》指出的“农业保险发展仍面临一些困难和问题，与服务‘三农’实际需求相比仍有较大差距”。
  1.保费补贴不全面不充分
  第一，保费补贴险种不足。现阶段我国农业保险保费补贴险种覆盖还不足，中央财政补贴的险种只有16种，各级地方政府补贴险种加起来仅250多种，也只占农业农村部农业行业标准《农产品分类》（NY/T 3177-2018）相同口径农产品700多种的40%左右，很多地方特色农产品还未纳入财政保费补贴范围。第二，保费补贴险种覆盖面有限。除了中央保费补贴险种仍需扩大覆盖面外，我国农业保险地方政府保费补贴险种，大部分仍处于局部地区试点阶段，覆盖面较低。目前我国农业保险险种270多种，地方特色农产品保险250多种，数量占总险种比例94%，而保费收入只占到总保费收入的20%左右，由此推算出这些地方特色险种的保险规模和覆盖面十分有限。第三，保费补贴险种保障程度低。我国农业保险开始之初就遵循“低保障广覆盖”的发展策略，政府保费补贴的险种其保障程度都很低，主要保障的是物化成本，正在试点的大灾保险、全成本保险和收入保险虽保障水平有一定程度提高，但试点时间不长，覆盖区域有限。从全国范围来看，2018年我国农业保险多数产品保险保障程度处于30%-45%区间内，即大多农业保险产品保障金额只占其产值的四成左右。
  2.补贴机制不完善
  第一，保险补贴方式单一。保费补贴是我国农业保险财政补贴的主要方式，依据银保监会统计数据分析，2012年以来我国保费补贴占农业保险财政补贴总额的比例保持在99.8%左右。依据国际组织的一项调查，目前国际上政府对农业保险进行财政补贴的方式有保费补贴、管理费补贴、再保险支持、教育培训补助和产品创新补助等五种。许多国家政府农业保险财政补贴采用多种甚至五种方式，如美国和加拿大上述五种方式皆采用，日本和印度主要采用保费补贴、管理费补贴和再保险支持三种方式，菲律宾也采取了保费补贴和再保险支持两种方式。与世界许多国家相比，我国农业保险补贴方式过于单一。第二，保费补贴缺乏弹性。保费补贴比例具有一定大小浮动弹性是体现政府政策导向和引导资源有效使用的经济手段，但我国农业保险保费补贴比例长期保持在78%左右，产业间品种间区域间保费补贴比例差别不大，没有依据保障水平高低和费率大小采用差异化弹性补贴比例，这样既不公平合理又没有体现政策目标。如2018年正在试点推广的具有较高保障水平的大灾保险、完全成本和收入保险与传统的物化成本保险财政保费补贴比例大致相等，基本上是81%左右；省际间保费补贴比例也差别很小，2018年全国各省生猪、玉米险种财政保费补贴比例皆约75%。第三，补贴政策导向性不强。我国已进入中国特色社会主义新时代，农业农村经济也已进入高质量和绿色发展的新阶段，农业生产已从增产向提质导向转变，随着乡村振兴战略实施，未来我国农业农村社会经济发展更加强调质量、品牌和绿色生态。但目前，我国农业保险产品设计和保费补贴政策还未体现这一战略导向。
  3.保费补贴比例区域不合理
  第一，现行补贴模式导致区域补贴不合理。按照现行补贴方案，中央财政提供保费补贴的保险品种，各省财政均被要求按照一定的比例进行先行补贴，在此基础上，中央财政才给予规定比例的保费补贴支持。也就是说，地方政府除了要承担地方特色农业保险产品的保费补贴外，至少还要再拿出中央补贴险种总保费30%左右财政资金进行配套。这项配套补贴，对于经济和财政强省（市）而言，压力并不算大，然而对于那些农业大省和财政弱省来说，这项配套补贴就很有压力。为了争取拿到中央补贴，农业大省在财政资金有限条件下，只能优先提供中央险种配套补贴而放弃地方特色产品的补贴，这也就导致了中央财政补贴的16个险种占到补贴总额的83%，其它200多个特色险种补贴仅占17%的局面。第二，统一化补贴比例导致区域补贴不公平。我国现行农业保险保费补贴政策是由中央和地方政府共担的模式，中央财政按照东中西3大区域给予不同比例的中央转移支付补贴，同一区域内省份中央补贴比例均等化，没有体现出中央政府保障粮食安全和重要农产品有效供给的政策导向以及扶贫攻坚和区域农业发展的战略考量，省际间对整个国家和社会发展的贡献与获得的经济补偿不匹配。
  四、加大农业保险政策扶持力度
  作为政策性农业保险的高质量发展必须加大政策扶持力度，《指导意见》坚持目标导向和问题导向，围绕确定的发展目标，针对存在的突出问题，提出了加大农业保险政策扶持具体措施。
  1.优化农业保险财政补贴政策
  财政补贴和支持政策是农业保险发展推动力，也是政府引导和发展农业保险主要手段，《指导意见》确定了到2022年和2030年农业保险发展的阶段性目标，要实现这些目标必须优化农业保险财政补贴政策，主要包括：第一，加大农业保险财政补贴力度。适应国际农业补贴制度发展趋向和遵循世贸组织规则，对农业补贴政策进一步优化和完善，将农业的直接补贴逐步转变为间接补贴，加大财政对农业保险支持力度，充分发挥农业保险保障的杠杆效应和市场化运营机制，提升政府财政支农资金的使用效率和效果。第二，细化农业保险产品和区域补贴政策。中央政府应站在国家全局和长远发展角度，综合平衡国家农业农村发展、区域协调发展以及社会公平公正等多项政策目标，依据中央与地方政府各自权责划分，优化和完善农业保险补贴政策。中央财政应提高粮食和大宗重要农产品保险保费补贴比例，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给，地方财政应重点支持地方农业支柱产业和特色农产品保险发展，扩大地方保费补贴险种和加大补贴力度，因地制宜推进地方特色农业多样性发展；细化中央农业保险保费省际间补贴比例，体现农业保险补贴区域差异化特点，向深度贫困地区倾斜。
  2.完善农业保险补贴方式
  针对目前农业保险补贴机制不完善的问题，为更好发挥农业保险财政补贴的政策功效，实现《指导意见》提出的2030年达到“补贴有效率”目标，《指导意见》明确要求“探索完善农业保险补贴方式”，一方面要改革农业保险补贴结构。借鉴国际先进经验，将农业保险财政补贴方式由保费补贴的单一方式逐步转为保费补贴、管理费补贴和再保险补贴等多项补贴方式，充分发挥多元化补贴的激励导向作用，优化农业保险补贴结构，拓展农业保险补贴的政策空间。另一方面要提高农业保险补贴弹性。结合不同产业和不同类型生产经营主体的风险保障需求，研究建立多元化风险保障责任和多层次风险保障水平相结合，普惠型和高保障型保险产品共同发展的农业保险产品体系，实行差异化费率和差异化保费补贴政策，按照高风险高费率和高保障水平低保费补贴比例的原则，细化不同风险区域和不同保险产品的费率和保费补贴比例，实现精细化和更具弹性的保费补贴制度。这样既能适合贫困户和小农户基本风险保障要求，又可满足农业新型生产经营主体更高风险保障的需求，既满足了市场产品多样化和个性化的要求，又减轻政府的财政补贴压力。
  3.做好农业保险相关财政补贴政策统筹衔接
  我国政策性农业保险发展已经十多年，农业保险发展相关的财政政策、金融政策和产业政策很多，但不同类型政策分属不同部门制定和实施，基本上是各自为政和独立运作，在政策管理上也是条块分割，统筹协调和相互衔接不够，导致政策效能相互叠加或冲突，综合效果没能有效发挥。为更好发挥农业保险财政补贴政策效能，需要统筹协调好三类政策间关系，第一是农业保险相关财政政策间关系，加强农业直接补贴政策、农业价格支持政策、农业财政投资政策等与农业保险财政补贴政策的统筹；第二是农业保险政策与农业产业政策间关系，做好农业相关产业发展政策和区域发展政策与农业保险政策的衔接；第三是农业保险政策与农业金融政策的关系，增强农业保险政策与相关金融政策的协调性。正如《指导意见》强调的要“加强农业保险相关财政政策统筹衔接”，“农业农村、林业草原等部门在制定行业规划和相关政策时，要注重引导和扶持农业保险发展”，“探索‘农业保险+’，建立健全保险机构与灾害预报、农业农村、林业草原等部门的合作机制，加强农业保险赔付资金与政府救灾资金的协调运用”，“推进农业保险与信贷、担保、期货（权）等金融工具联动”。