程雪阳:如何真正成为一部促进乡村振兴的法

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程雪阳（苏州大学王健法学院教授，副院长）

   什么是法律
  虽然法学家们对于如何来界定“法律”（或者说“什么是法律”）一直存有争议，但以下两个方面的争议通常比较小：
  其一，法律应当是一套“规则体系”。根据该规则体系，人们可以知晓自己应当做什么，不应当做什么，做或不做什么会受有何种有利或不利的后果。比如刚刚通过的《民法典》规定，“高空抛物致人损害的，由侵权人依法承担侵权责任”就是一个具体的规则。如果“经调查难以确定具体侵权人的，除能够证明自己不是侵权人的外，由可能加害的建筑物使用人给予补偿”也是一个规则，同时“物业服务企业等建筑物管理人未采取必要的安全保障措施的，应当依法承担未履行安全保障义务的侵权责任。公安等机关应当依法及时调查，查清责任人”则是两个独立的规则。
  上述四个规则共同构成了解决高空抛物致人损害的规则体系和法律解决方案，根据这一规则体系和法律解决方案，当出现高空抛物致人损害的案件后，人们可以依据《民法典》的上述规定定纷止争。所以《民法典》的上述规定是“法律”，应该不会有人持有异议。
  其二，社会中的行为规范并不是只有法律，政策、道德、纪律、风俗习惯也是人类的行为规范，而且这些行为规范依据其各自的功能，都有相应的适用范围。比如，“纪律”是某一个团体基于其自身的特点或宗旨，为其成员所设定的特殊行为规范，这种行为规范虽然也具有一定的强制性，但却只适用于团体内部，并不能在社会中广泛适用，而且这种行为规范也不能设定侵犯成员生命权、名誉权、健康权等基本权利的规则，否则就会因为侵犯到法律系统，变成违法的纪律（比如，邪教团体和传销组织内部的很多“纪律”都是违法的）。
  再比如说，政策的功能在于提出改革的目标和前进的方向，而不在于提供具体的行为规则。如果政策设定了具体的且具有强制力的规则，那就可能变成违法的规定，因为有强制力的法律规则必须是法律所授权的主体依照法律规定的程序和权限做出。
  与此同理，法律作为一种行为规范，其功能的发挥也是有边界的。总体而言，其应当致力于解决通过政策、道德、纪律或其他行为规范难以有效解决的问题，而不是大包大揽，把所有的政策、道德、纪律问题都纳入自身体系之中。比如，喜欢吹牛炫富是个人的品行问题，应当通过家庭教育、道德、舆论来进行规范，而不能强行要求法律来进行管制，否则，法律体系不能承受其重，法律的权威性也会大大受损——当然，吹牛炫富如果伤害到了其他人的合法权利，另当别论。
   《乡村振兴促进法（草案）》距离真正的法律还比较远
  之所以啰啰嗦嗦说这么多，并不是因为法学教师做久了，喜欢显摆自己的学问，而是因为最近看到有关部门正在征求意见的《中华人民共和国乡村振兴促进法（草案）》。
  乡村振兴是一件大事，而且是一件关系到我国城乡社会协调发展，经济产业转型升级以及高质量发展的大事。可以想像，在一个“城市像欧洲，农村像非洲”的地方，全面建成和谐美丽富足小康的社会是不太可能的。法律作为上层建筑，当然要为乡村振兴战略的实施提供制度保障。但是，这种制度保障不应当被字面化地理解为将“政策目标写成文字，然后由立法机关表决通过”，而应当为乡村振兴过程中各种权利和义务主体设定具体的行为规则和行为规范，并重点完善现行法律体系中不合理的规则，从而为乡村振兴保驾护航。
  然而，有关部门在6月份发布的《乡村振兴促进法（草案）》，似乎没有落实这两项任务。在这个拥有67个条文的草案中，出现频率最高的词汇是“国家支持……”“国家鼓励……”或类似的表达。当然，法律规范也并不都是由以“禁止”“不得”“必须”为标志的“强制性规范”组成，“倡导性规范”在现代社会中的法律中也很常见。
  但问题在于，一部致力于促进乡村振兴的法律，不应当仅仅停留在“鼓励”和“支持”的抽象口号层面，而应当通过设定具体的法律规则来解决乡村振兴过程中遇到的难点问题。
  比如，《草案》第20条规定“国家鼓励和支持农民、返乡入乡人员在乡村兴办企业。各级人民政府应当采取措施完善扶持政策,加强指导服务,支持多种形式的返乡入乡创业创新,促进乡村产业发展和农民就业；”第43条第2款规定“县级以上地方人民政府应当支持发展农民专业合作社、家庭农场等多种经营主体,健全农村社会化服务体系。”那么国家和政府具体应当如何给予鼓励和支持呢？比如，是否可以为返乡入乡人员在乡村兴办企业或者农民专业合作社、家庭农场时，进行税收减免？如果可以的话，哪些税收可以进行减免，如何进行减免？再比如，《草案》第63条规定“鼓励金融机构依法将更多资源配置到乡村发展的重点领域和薄弱环节”，这一规定的本意是要解决农村居民、企业或其他组织的融资难问题，但国家具体如何鼓励呢？金融机构如果不愿意把更多的资本和资源配置到乡村发展的重点领域和薄弱环节，又如何处理呢？《草案》的规定，也并不明确。
  当然，有同志可能会说，上述这些问题是税法、金融法或其他法律要处理的问题，《乡村振兴促进法》无法规定的如此专业细致。如果情况是这样的话，那么，我们就要思考了，《乡村振兴促进法》若不处理这些专业细致的问题，不对乡村振兴过程中遇到的难点和痛点问题设定具体的规则，那么制定这部法的意义是什么？这部法律又如何有效规范各方的行为，并引导他们真正扎根于中国大地来促进乡村振兴呢？
  有的同志也可能会说，《乡村振兴促进法》是一部政策性法律，与一般的法律是存在差别的。不能用一把尺子来衡量不同的法律。如果真的是这样的话，那么制定这种政策性法律的意义又是什么呢？如果侧重于改革目标的宣示，那么中共中央、国务院2018年9月份印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》中已经完成了这一任务。如果侧重于法律规则的建立，那么这部法律的条文就应当具有可操作性，否则制定的必要性就非常可疑了。
  另外，《草案》除了规定了很多倡导性规范外，还给县级以上地方人民政府设定了很多任务和工作要求。比如，县级以上地方人民政府应当加强基层执法队伍建设,加强乡镇人民政府法律顾问和公职律师队伍建设,加强和规范村(居)法律顾问工作,深入开展法治宣传教育和人民调解工作,依法完善农村纠纷调处机制,推进乡村综合治理和乡村法治建设（第45条）。
  地方各级人民政府应当推进农村社会治安防控体系建设,加强农村警务工作,健全农村公共安全体系,强化农村安全生产、防灾减灾救灾、应急救援、应急广播、食品、药品、交通、消防等安全管理责任（第46条）等。
  为了确保地方政府党委和政府真正用心完成和落实这些任务，《草案》建议，地方党委和人民政府承担促进乡村振兴的主体责任，并建立实施乡村振兴战略的目标责任制和考核评价制度，对党委和人民政府相关部门负责人、下级党委和人民政府及其负责人完成乡村振兴目标情况，作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容（第66条）。
  上述规定都是非常重要的制度安排。不过，这种制度安排依然存在三个方面的问题：
首先，上述这些规定主要是工作层面的，不是规则设立层面的。如果《乡村振兴促进法》旨在规定这些内容，那么其恰如其分的名称应当是《乡村振兴促进工作指引和要求》，而不是现在的名称；其次，乡村振兴战略的目标责任制和考核评价制度通过党和政府机构内部的规定和决定就可以建立实施，没有必要由全国人大常委会通过法律来重复规定；最后，乡村振兴战略的实施，很多工作需要中央有关部门先行修改法律或者出台相应的政策才能推动和落实（比如金融和税收制度的调整），因此不应当由地方党委和人民政府完全承担促进乡村振兴的主体责任。
   《乡村振兴促进法（草案）》应当为乡村的振兴提供有效的法律规则
  面对批评意见，负责起草法律的同志通常的反应是，“如果觉得不好，你来拟一条”。这种反应是正当、正常且合理的，因为批评总是容易的，建设却很困难。面对如此复杂且处于转型期的社会，起草和制定一部高品质的法律是一个复杂的工程，需要耐心、经验、智慧、学识以及团队合作等多方面的结合，并不容易。
  笔者并没有高超的智慧和丰富的立法经验来对《乡村振兴促进法》的每个条文都提出具体的修改意见，而且笔者也认为出台高品质的《乡村振兴促进法》是非常有必要的。为了避免被批评为“站着说话不腰疼”，因此不自量力提出三点建设性的修改意见，以供起草和审议机关参考。
  首先，应当在《乡村振兴促进法》中为乡村产业的发展提供税收、融资优惠的具体措施和规则。
  其次，宅基地制度改革对于乡村振兴非常重要，因为只有安居，才能乐业，总不能吸引一大批的人才去进行乡村振兴，但却让这些人才天天住旅店吧。遗憾 的是，2019年修改的《土地管理法》没有完成宅基地领域的“制度供给侧” 改革任务，只是抽象地规定了“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”
  如今，既然要制定《乡村振兴促进法》，那么建议有关部门或机关本着真正解决乡村振兴过程中最亟需解决的难点问题，为宅基地制度建章立制。具体来说，建议按照“所有权-使用权（资格权）-宅基地建设用地使用权”的三权分置体系，建立“宅基地建设用地使用权”有偿转让制度，从而在保持宅基地所有权属于集体所有，宅基地使用权属于集体经济组织成员的前提下，鼓励致力于从事乡村振兴的退休的或没有退休的城市居民，到乡村中通过购买一定期限的“宅基地建设用地使用权”来使用宅基地，并从事相关产业的发展。
  最后，建议在《乡村振兴促进法》中明确，由“地方党委和人民政府以及中央有关职能部门，根据各自的权限和职责共同承担促进乡村振兴的主体责任”，不宜将责任和压力全部都推给地方政府。