徐顽强：以基层治理创新激活发展新动能

gecccn

徐顽强（华中科技大学公共管理学院教授）

  基层社会治理是治国理政和公众参与国家治理的基本结合点，不仅直接决定着社会治理的整体效果，而且关系到国家整体政策目标的实现，影响国家治理的整体水平。
  党的十九大报告中作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断，指出了目前中国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一关乎全局的历史性转变对当前我国基层社会治理工作提出了新任务、新要求。基于新的历史定位和时代发展背景，党和国家在基层社会治理体系方面面临着一系列新问题、新挑战。
  基层社会治理面临的现实难题
  人民日益增长的美好生活需要对基层社会治理提出新问题、新挑战。随着我国社会生产力的持稳进步和人民物质文化需要的基本满足，新时代人民群众对美好生活提出新向往和新追求，期待更高层次的生活质量。例如，人们不再简单满足于大众化消费产品，而是对消费产品的多样性、创意性与独特性等方面提出了更高的要求。再比如，人们在安全等方面的要求与日俱增，尤其重视与身体健康有关的食品安全和医疗卫生安全。食品安全和医疗卫生安全已经成为影响人们总体生活质量和衡量生活满意度的重要因素。可以说，人民对美好生活的需求和向往，就是对基层社会治理的新期盼。
  人们对主观感受和价值追求的重视对基层社会治理提出新问题、新挑战。一方面，由于现代社会生活节奏快、生活压力大且人与人之间粘性低、人际关系冷淡，人们内心的焦虑、躁郁、孤独等消极情绪积累的程度加深，亟待适当的疏导和释放途径，迫切希望生活满足感和幸福感的提升。另一方面，随着我国市场经济的发展、民主政治的进步以及我国公民受教育程度的普遍提高，人们的自由平等意识与个体权利意识逐渐觉醒、法治观念日益增强，人们开始自觉主张维护自身的消费者权利、纳税人权利等。这些社会心态层面的显著变化，对我国基层社会治理工作提出了新要求和新目标。
  深刻的经济社会变革对基层社会治理提出新问题、新挑战。目前我国社会正处于转型关键阶段，而转型意味着风险加大、不确定性增强；同时社会结构尚未完全定型，愈加复杂的利益格局使得利益调整难度进一步加大，进而引发社会矛盾。具体说来，我国社会贫富差距问题突出，现代社会信任危机事件屡屡发生，影响社会结构稳定；腐败案件层出不穷，进一步影响地方政府公信力。这些不和谐因素加大了基层社会治理难度，因此，迫切需要党和国家进一步加强基层社会治理体制变革与基层社会治理模式的创新。
  网络社会的兴起对基层社会治理提出新问题、新挑战。自从网络时代来临，人们可以在现实世界和互联网所营造出的虚拟世界里自如切换。但由于互联网的技术性与人类社会的相关管理制度尚未融合，网络犯罪行为屡禁不止、网络暴力现象时常发生。同时，自媒体时代下网络社会里的信息传播格局发生了彻底改变，开放的话语权平台、隐匿的信息源、交互快速的传播方式等因素使得受众面临海量的、真假难辨的泛娱乐化信息冲击，这加大了受众获取高质量信息的难度。网络虚拟社会与现实社会两者在互动过程中甚至重塑社会伦理，最终使得传统的社会治理模式与方法在互联网社会空间里难以奏效。总而言之，网络社会治理已经成为基层社会治理体系优化和治理效能提升的重点内容。
  新型社会风险对社会治理提出新问题、新挑战。此次新冠肺炎疫情给我国经济社会发展带来的巨大冲击表明，我国仍缺乏对现代风险社会的全面认知，且预判风险、应对危机能力有待提高。未来，我国经济社会发展的不确定性将进一步加大，如何提升非常态化的社会风险处理水平和危机应对能力，是基层社会治理工作中不可缺少的重要环节。
  基层社会治理面临的整体性难题
  我国基层社会治理主要面临的困境
  首先，在体制困境方面，基层社会治理体制内部职责不清。党的十九大报告中明确指出，当前社会治理体制是在法治框架下，由党组织、政府、社会组织与社会公众这四股力量合力建成的。然而，在基层社会治理实践工作中，基层党组织功能削弱、基层政府职能边界模糊、社会组织参与缺位与参与能力有待增强，以及群众自治意识缺乏，可见党组织、政府、社会组织与社会公众这四股力量尚未形成强大的合力。
  其次，在机制困境方面，基层社会治理机制尚不健全。具体表现为三个方面：一是治理理念亟待转变。在实践中，地方社会治理理念暂未完全实现从自上而下的行政力量占据绝对主导地位，到多元主体平等协商、良好互动、协同参与治理的跨越。二是治理方式尚待创新。事实上，地方社会治理手段过度运用传统行政控制手段，而忽略开发激励引导社会力量的参与路径；同时地方社会治理依然存在“条块” 协作机制不明确、“条条”各自为政，导致社会治理能力和效率低下，最终当地社会治理模式无法提升群众的获得感和满足感。三是地方社会治理机制在相关主体利益调节与矛盾调解、公众诉求表达与合法权益保障，以及突发危机应对等方面存在明显短板。
  再次，在策略困境方面，基层社会治理策略不能有效满足社会公众与日俱增的多样化公共服务需求，且无法与社会公众对于增强公共服务有效性的需求相匹配。造成上述结果的主要原因在于以下两点：一是目前政府公共服务依然是以刚性供给为主，而现实生活中群众对于公共服务的需求总体上趋于弹性发展，因而政府供给难以同步于群众的公共服务需求。二是在当前地方政府占据主导地位的社会治理格局中，地方公共服务供给资金来源渠道较为单一，供给所需资金主要来自当地政府财政，这使得当地政府面临着较大的财政压力。地方公共服务供给资金问题悬而未决，最终将影响当地公共服务能力和当地社会治理工作绩效的提升。
  整体性难题下沉后所折射出的具体问题
  第一，基层党委、基层政府的社会治理理念不能与时俱进。基层党组织与基层政府未能建立起从源头上破解基层社会治理难题的长效机制与能够疏通基层社会治理工作中梗阻的可操作性措施，进而影响到社会治理整体效能。同时，基层政府重视“社会管理”轻视“社会治理”，尚未实现从自上而下的行政管控到多元主体平等协商、良好互动、协同参与治理的理念转变，也缺乏充足的动力形成由党组织、政府、社会组织、社会公众等多元主体的复合型治理结构。
  第二，基层组织自治能力和民主协商不足。一方面，社会组织自身的局限性，如独立性不强与能力较低，加上当前我国缺乏对社会组织强有力的支持鼓励政策，社会组织参与社会建设与社会治理的作用有限。另一方面，群众缺乏自治意识，且主体权利意识尚未完全觉醒，同时群众参与渠道不畅通与利益表达机制不健全。这两个主要方面的原因，最终会导致社会组织与群众等多元主体“合作治理”的架构难以形成。
  第三，基层组织和社会公众的法治意识不强。治理主体法律素养欠缺及其法治能力有待提升，广大农村熟人社会、人情社会特征仍未改变，小农意识、小农经济和宗族意识在基层占据着重要的位置，一些社会公众在利益分配面前，往往囿于短期利益和家族利益的考虑，以民主的形式限制或剥夺部分人的利益。
  此外，由于区域差别，我国不同地区还存在着各种异质性的治理难题，都严重阻碍了基层社会治理的有效开展。
  创新基层社会治理为我国发展提供新动能
  第一，基层社会治理形势倒逼改革新动能。伴随着现代社会结构的深刻变动与制度变迁，社会新生事物大量涌现，社会利益格局日趋复杂化，社会矛盾和冲突不断加深。基于日趋复杂的治理形势，传统经济体制下的全能政府所拥有的极为有限的治理实践，明显落后于现代对其寄予的无限期待以及显著不匹配的要求。因此，创新基层社会治理，更好地适应当前的治理新形势，要从关乎人民直接利益的公共安全体系着手，坚持建立健全公共安全体系；着手于人民安全感与满意度紧密相连的社会治安防控体系建设；紧抓社会心理服务体系建设，培育现代社会的健康人格；最终加速社区治理体系建设，并推动社会治理中心与社会治理资源下沉到基层。通过这几个方面的努力，为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安提供支撑，同时提升全社会文明程度，促成居民自治实现良性互动及促进和谐社会建设，以此为我国持续发展带来改革新动能。
  第二，实现治理主体多元激发治理新动能。创新基层社会治理，建立“共建共治共享”的基层社会治理新格局。相较于社会管理，社会治理已不再是政府唱“独角戏”的局面，而是呈现出多元主体协同参与全社会公共事务工作的局面。通过定期平等协商，鼓励支持社会力量参与基层社会治理，有序引导群众自治，协调凝聚整合多方资源和力量，实现民事民来议、民来办，形成社会治理人人有责、人人尽责的局面。可见共享和谐稳定的社会秩序与社会发展环境的前提，在于真正实现全社会共建共治的局面。治理主体的多元化能够激发社会发展活力，有效提升社会治理新效能。
  第三，回应治理客体诉求形成内在新动能。创新基层社会治理，要求加强预防社会矛盾和化解社会冲突的相关机制建设。我国市场经济的发展带来了人民群众自由平等意识的觉醒，同时我国民主政治的进步也带来了个体权利意识的增强，且随着我国民主文化水平的普遍提高，人们表达自身治理诉求的意愿日益强烈。不难预见，随着我国现代社会的成熟发展，加上互联网信息时代提供的表达平台，将积极促进基层社会治理中的群众参与以及组织化的社会团体参与。基层社会治理积极回应民意的多元化诉求，并以此为重点构建多元化社会矛盾疏导和社会冲突化解机制，将成为当前我国持续发展的强大内驱力。
  第四，革新治理技术进步带来外部新动能。创新基层社会治理，要求提高基层社会治理的信息化、数字化、网络化和智能化水平。要牢牢把握数字化、网络化、智能化融合发展的契机，加速提升社会生活对于新信息技术应用的层次和水平。信息技术成为率先渗透到社会生活全方位领域的先导技术，这意味着社会力量能够更加便捷高效地参与到社会治理工作中，公众参与渠道进一步拓宽，公众参与方式的智能化程度进一步加深，同时多元社会治理主体的利益诉求表达平台更加宽广。这种新型治理技术的进步，会为我国持续发展带来新的治理工具、治理途径和治理手段。