王谦：构建以物联网管理模式为基础的现代应急管理体系

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王谦（四川大学公共管理学院教授）

  新冠肺炎疫情对各国应急管理体系及突发公共卫生事件应对能力提出了极大的挑战。随着工业化和信息化进程加速发展，人们在享受经济高速发展、科技进步的同时也面临更多的风险挑战。20世纪后期以来，复杂性和不确定性日渐成为人类社会的显著特征，德国学者贝克将这个时代称为“风险社会”，而应急管理能力的高低从根本上决定了人类对“风险社会”的把控程度。
  应急管理体系是国家治理体系的重要组成部分，其发展应当顺应社会治理逻辑之转变。现存社会环境一般会从两方面促进社会治理模式变革。一是科技发展促进社会治理模式主动完成变革，物联网管理模式正是在此基础之上建立并不断在实践中得到强化与发展。二是社会矛盾倒逼社会治理模式被动调整。不同时期社会矛盾会对此前治理模式提出根本挑战，为求社会和谐稳定发展，治理主体需作出相应治理理念的调整与治理实践的变革。由此，无论是出于随科技发展进行适应性调整的需要，还是应对新型社会问题发出的各种挑战，都指向一个问题，即对应急管理进行现代化改造刻不容缓。
  物联网管理模式及其基本架构
  物联网管理模式以物联网技术为基础、凭借其高超仿生特征在拓展人类思维、解放人类劳动、推动社会进程方面大显身手。概括来说，物联网管理模式是由感知端（射频识别、传感器等）、传输端（互联网、移动互联网及5G技术等）、云端（云计算、大数据技术、人工智能等）和应用端（各类网络平台）四端联动，各端集技术创新、管理创新和制度创新，形成的“四端联动三位一体”的现代智能管理模式。

  01、物联网管理模式“四端联动”功能系统
  感知端
  感知端是物联网管理模式系统的输入端，其主要依靠各类感知设备，如射频识别（RFID）、可穿戴设备等对信息进行识别和抓取。
  传输端
  传输端模拟人类的交流沟通功能，是信息传输的载体。传输端涉及的信息技术工具主要有私有网络、有线无线网络和各类信息通讯基站等。
  云端
  云端是物联网管理模式的“大脑”，接收到感知端抓取的信息后，运用大数据技术、管理学云计算等现代信息技术进行综合分析。
  应用端
  信息经过感知端抓取、传输端传输和云端分析后，通过智能加工处理在应用端形成可供选择的管理决策或优质服务。应用端的价值从根本上决定了物联网管理模式的价值。
  02、物联网管理模式“三位一体”创新系统
  “四端联动”的组织架构仅仅为物联网管理模式提供了一个现实框架，但要真正使其在实践中运转起来，还需凭借“三位一体”系统保障，为物联网管理模式扫清现实障碍。
  管理创新层
  对新公共管理运动的反思和现代技术的发展都剑指不断受到诟病的官僚制组织，力图以一种扁平化的组织结构缓解科层组织层级限制，以及通过现代信息技术来勾勒一幅人人参与治理的画卷。这一切在信息社会变得切实可行，只是变革会打破组织成员赖以生存的现有环境。如何在依赖中求得变化，在变化中求得发展，在发展中求得稳定，便是决策层需要掌握的变革艺术。
  制度创新层
  全新的组织运作规则将会从一个全新视角对现有制度提出挑战。制度虽然不像法律会存在毋庸置疑的滞后性，但难免会存在缺漏，即使不存在缺漏，在日新月异的现实状况下，对一个新生事物进行规制和引导同样可以引申到制度层面。面对物联网管理模式带来的管理层面的变革，通过更加完善的制度来对现有制度进行查漏补缺显得至关重要并且迫在眉睫。
  技术创新层
  技术创新层为物联网管理模式提供所需的技术支撑，主要以各端具体技术工具为其现实存在形式，是物联网管理模式永葆活力的奥秘所在。技术创新贯穿于物联网管理模式四端始终，成为引致管理创新和制度创新的深层次根源。
  物联网管理模式再造应急管理体系的驱动力
  现代应急管理体系是一个动态的不断完善的实践过程，是与我国国家治理现代化及到本世纪中叶建成社会主义现代化强国的目标同步的。依赖于现代信息技术的物联网管理模式以其现实张力为治理实践蓄力，是信息社会对治理场域发生变革的回应。同时，物联网管理模式凭借物联网相关技术又融合了新时期的治理要求，成为破解信息社会治理难题的利刃。
  01、大数据夯实应急管理基础
  大数据不是纯粹指数据大，而是在人类迈向信息文明之后“人、机、物”达到更高统合度所呈现出来的一种现实样态。大数据的体量之大、类型之多、速度之快、价值之高前所未有。在“数据、信息、知识、智能”的逻辑链条中，数据是信息、知识和智能形成的坚实基础，是信息文明的催化剂。在应急管理中，决策是一切活动的基础且决策必须以最快的速度做出，这就需要决策者掌握足够的信息来支撑自己决策。
  02、管理学云计算筑牢应急管理屏障
  传统科层组织结构在实践运作过程中逐渐走向扭曲，从强调“专业分工”畸变为“外行领导内行”。应急管理作为一个专业性极高的领域，如果仍旧保持“外行领导内行”这种组织架构，则弊端明显。管理学云计算回答了“What to do”和“How to do”两个重要命题，这两个命题指向应急管理的目标和行动方式。在物联网管理模式下，不同专业团队分别对做什么和怎样做具备决策权，这种将不同问题剥离开来由专业人员处理的做法，将使应急管理的效度和效能得到双重保障。
  03、智能终端保障应急管理反馈
  决策或应急管理效果反馈对决策层终止、修正决策至关重要，但决策执行有效性往往很难直接测量或立马得到反馈。应急管理中，针对突发事件的决策往往是在短时间内做出的，随着突发事件发展阶段的不同，需要不停修正决策以调整应急要素配备。同时，出于对反馈信息真实性的考量，反馈信息的发出者需要尽可能接近突发事件最真实的环境。信息技术能够切实深入到应急处置最后一公里，借助互联网、微博、微信和短信等工具收集社会大众对决策执行的反馈，进而进行有效地预警信息发布、救援引导等。
  基于物联网管理模式的应急管理体系架构
  应急管理体系是国家治理体系的重要组成部分，其体系红利的释放取决于体系与现实环境的匹配程度。为提升应急管理体系与现代信息社会的契合度，可以运用同时具备技术属性与治理属性的物联网管理模式，在对应急要素进行重新整合的基础上，探索现代应急管理体系应发展的方向。
  01、个性治理——针对性供给
  应急管理中个性治理需要准确判定突发事件的性质以及危害程度并识别突发事件不同阶段的主要矛盾，以便对症下药。良好的突发事件性质认定会达到事半功倍的效果。建立在物联网管理模式基础之上的应急管理体系，可以有效实现突发事件个性化识别、个性化管理、个性化保障。
  以预测要素为基础的个性化识别。应对突发公共卫生事件最难的就是如何及早地捕捉到风险信号，深入开展科学分析和研判，并在此基础之上做出预警决策。相比传统应急管理，当前的应急管理借助现代信息技术可以对突发事件进行程度更深、精度更准的预测。例如中国地震预警技术已经达到世界先进水平，2019年6月，地震预警系统提前61秒向成都发出地震预警。除此之外，火灾预警系统、化学爆炸预警系统也都迎来了新一轮技术革新。
  以控制要素为基础的个性化管理。物联网管理模式带来的管理变革要求在组织上、行动上作出变化，其核心就是构建一套多元主体协同参与的应急管理平台，即摆脱官僚组织结构形成的身份权威，在应急管理各个阶段不再简单依赖于传统科层组织结构形成的自上而下的、权力统一于最高层的组织形式，而是辅之以多元主体协同治理决策权，形成多中心、扁平化的协同治理模式。
  以保障要素为基础的个性化规范。技术已经涉足社会治理方方面面并在诸多领域大显身手，在此基础之上应急管理制度保障应继续细化、更加明确具体。制度规范需随着社会经济发展、生产力与生产方式之间关系的变化而变化，传统社会条件下所形成的制度规范相当程度上已经不适应现代社会的发展，诸如在运用现代信息技术进行治理时，如何明确技术治理的合法性外延？技术在什么条件下适用？以及由技术引致管理变革的成本如何分担？都是需要解决的问题。
  02、过程治理——阶段性管控
  随着突发事件主要矛盾的变化，需要在不同阶段供给针对性资源。例如，突发事件前应投入大量的科研力量、技术设备以预防和预测为主；事中则应投入大量医疗人员物资（公共卫生事件）、消防员（火灾、泥石流等自然灾害）、警察（社会治安事件）以最大限度减少损失；事后则需投入财力（弥补直接经济损失）、创新保障制度（弥补制度缺陷）以维护社会稳定。
  在应急管理过程中，如何进行资源有效供给取决于对突发事件内外环境的理性估计。这一理性估计会因人的主观性而变得有限，而现代信息技术可以在很大程度上弥补这一缺陷。具体来说，由感知端形成对突发事件的全面印象，继而对现实环境、数据进行采样，再结合历史数据加以分析预测、采取控制措施以及事后保障。
  03、集中治理——全局性保障
  集中治理是破除分散治理下部门分割、权责不清、信息鸿沟等弊端的利器。以现代信息技术为核心的物联网管理模式是协同治理理念在治理实践中的集中表达，去中心化、扁平化的组织架构内在地与科层组织对立，管理层级的减少并不意味着管理幅度的增大，相反，数据可以通过传输端输送到集中治理搭建的中控平台上，经过平台整合分析之后输出以信息辅助决策者决策。也就是说，技术可以赋能现代组织并且最大限度消除沟通障碍，实现信息实时传递。当然，或许有人会担忧去中心化的组织架构会不会仍然是条块分割的附庸。这种可能性会存在，但也预示着需要进一步对技术手段、管理机制及制度规范施以调整。